Доверие граждан полиции как фактор, снижающий административную деликтность в виде неповиновения законным распоряжениям и требованиям сотрудников полиции

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации достижение целей обеспечения государственной и общественной безопасности осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение различных задач, в том числе «повышение доверия граждан к правоохранительной и судебной системам Российской Федерации, совершенствование системы общественного контроля, механизмов участия граждан и организаций в обеспечении государственной и общественной безопасности» ¹. Государство должно всемерно заботиться о политическом доверии граждан, определяющее значение в котором принадлежит доверию полиции.

Сотрудники полиции при выполнении служебных обязанностей находятся в непосредственном контакте с гражданами. Граждане судят о государстве в значительной мере на основе опыта взаимодействия с полицией. Отсутствие уважения гражданами полиции снижает общественное доверие не только к полиции, но и к государству, и наоборот, если полиция пользуется уважением и доверием, это является признаком эффективного государства и социального благополучия.

Общественное доверие полиции в значительной мере определяет административную деликтность в виде неповиновения законным распоряжениям и требованиям сотрудников полиции. Наличие такой связи указывает на необходимость изучения особенностей публично-правового и отраслевого регулирования общественного доверия полиции, а также поиска наиболее эффективных мероприятий, направленных на формирование общественного доверия полиции.

Таким образом, гипотезу нашего исследования. составило следующее: общественное доверие полиции в вопросах защиты личных и имущественных интересов граждан способствует снижению административной де-ликтности в виде неповиновения законным распоряжениям и требованиям сотрудников полиции. Объектом исследования явился публично-правовой механизм обеспечения безопасности личности, общества и государства, предметом - закономерности формирования и реализации публично-правового регулирования доверительных общественных отношений граждан и государства. Путем использования методов научного исследования - диалектический (единство и противоположность общественного доверия полиции и административной деликтности), математический (анализ количественных характеристик оценки общественного доверия полиции и административных правонарушений), формально-юридический (исследование норм права, регламентирующих общественное доверие государству и полиции), сравнительного правоведения (регламентация общественного доверия полиции в различных странах), социологический (опрос руководителей подразделений полиции на районном уровне) – нами была достигнута цель исследования -проанализировать полноту конституционных и отраслевых норм, регулирующих доверительные отношения граждан и полиции.

Правовое регулирование доверительных отношений государства гражданам. Доверие в психологии есть эмоциональная установка субъекта, доверие в социологии – характеристика межличностного общения, доверие в праве - определенные действия, проявляющиеся в тех или иных правоотношениях [15, с. 8]. Специфика правовой категории «доверие» заключается в ее абстракции, т.к. субъектом и объектом доверия помимо человека могут быть государственные органы, которых также представляют люди – государственные служащие, осуществляющие свою деятельность от имени государства.

Принцип доверия является как общеправовым, так и морально-этическим [13, с. 277]. Правовое доверие «формируется в индивидуальном правосознании как когнитивная установка на обнаружение исходных данностей или очевидностей правовых явлений» [11, с. 57]. Доверие характеризует связь общества с государством.

В современном мире большинство стран являются правовыми – главы этих государств и государственные органы являются выборными. Для благополучного существования правовому государству необходимо поддерживать общественное (политическое) доверие. Политическое доверие является основой для нормального функционирования социальных и политических институтов [14, с. 137]. Политическое доверие есть «гражданское участие, политический интерес и вовлеченность в общественные дела, забота о благе общества, терпимость и готовность к компромиссу, а также уверенность в политических институтах», политическое доверие – «необходимый элемент успешного функционирования и воспроизводства общества», уровень авторитета власти определяется уровнем политического доверия граждан [9, с. 285].

В 2020 году Конституция Российской Федерации дополнена ст. 75.1, в которой сказано: «В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность» 1. Поддержка и доверие общества важны для демократического государства. В демократическом государстве граждане представляют высшую ценность. Сила правового государства определяется уровнем общественного доверия.

Различные формы реализации принципа доверия прослеживаются в любой отрасли права. Так, в Гражданском кодексе РФ категория «доверие» рассматривается применительно к случаям возникновения лично-доверительных отношений между субъектами при совершении ими фидуциарных сделок [3, с. 19]; в административном законодательстве предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ); в уголовном законе – в институте условного осуждения (ст. 73 УК РФ), условно досрочного освобождения от отбывания наказания (ст. 79 УК РФ), освобождения от наказания в связи с изменением обстановки при которой лицо или совершенное им преступление перестали быть общественно опасными (ст. 80.1 УК РФ).

В то же время злоупотребление доверием или причинение имущественного ущерба путем обмана при отсутствии признаков уголовно наказуемого деяния влечет административное наказание, предусмотренное ст. 7.27.1 КоАП РФ. Злоупотребление доверием при отсутствии признаков хищения, совершенное в крупном размере, квалифицируется как преступление, предусмотренное ст. 165 УК РФ.

Доверие к государственным сдужашим как исподнение ими установленных ограничений и запретов. Отношения, возникшие вследствие совершения государственным служащим действий (бездействия), которые порождают обоснованные сомнения в его честности, порядочности, добросовестности, способности эффективно исполнять должностные обязанности, квалифицируются как утрата доверия и являются основаниями для дисциплинарного наказания в виде увольнения. Так, к действиям (бездействиям) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, которые квалифицируются законом как утрата доверия и являются основаниями для их увольнения, относятся: непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представление заведомо неполных или недостоверных сведений; участие гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации; осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности; вхож- дение гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций; нарушение гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации 1. Аналогичные признаки утраты доверия действуют в отношении работников прокуратуры 2; сотрудников следственного комитета Российской Федерации 3, сотрудников таможенных органов Российской Федерации 4; органов принудительного исполнения Российской Федерации 5; сотрудников федеральной противопожарной службы 6; сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации 7; сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации 8, военнослужащих 9.

Правовое регулирование доверительных отношений граждан полинии. Основы деятельности полиции определяют нормы-принципы, к числу которых относится принцип «Общественное доверие и поддержка граждан» (ст. 9). Периодически предпринимаются попытки подменить общественное доверие как принцип деятельности полиции на презумпцию доверия полиции. Так, в 2015 г. в Государственную Думу РФ был внесен про- ект федерального закона, в котором было предложено внести изменения в ст. 30 Федерального закона «О полиции»: «1.1. Государство гарантирует презумпцию доверия и поддержку сотруднику полиции при выполнении им служебных обязанностей»10.

Сторонники законодательного закрепления презумпции доверия полиции указывают на необходимость запрета преследования сотрудника полиции за действия, совершенные им при выполнении служебных обязанностей, если эти действия осуществлялись в соответствии с требованиями закона [20, с. 18]. Но, как справедливо указывает О.И. Цоколова, презумпция доверия полиции не сочетается с принципом административного права – презумпцией невиновности, а также с принципом уголовного процесса, в котором «бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, лежит на стороне обвинения» [19, с. 126].

Презумпция невиновности закреплена в специальных нормах. Презумпция невиновности правонарушителя – в норме административного законодательства (ст. 1.5 КоАП РФ), подозреваемого или обвиняемого – в норме уголовно-процессуального законодательства (ст. 14 УПК РФ). Исключениями, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, обязано доказывать свою невиновность, являются административные правонарушения, совершаемые в об- ласти охраны окружающей среды и в области дорожного движения при условии фиксации их специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи работающими в автоматическом режиме (ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ). К случаям, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, также обязано доказывать свою невиновность, по нашему мнению, могут быть отнесены административные правонарушения, совершаемые подозреваемыми и обвиняемыми изоляторов временного содержания органов внутренних дел, которые зафиксированы при помощи аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля 1.

Изучение зарубежного законодательства показало, что институт доверия полиции представлен в нормативных правовых актах преимущественно в виде базового принципа деятельности полиции [1, с. 78]. Так, в ст. 1.7 «Принцип виновной ответственности физического лица» Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях указано: «Физическое лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина» 2. В ст. 10 «Презумпция невиновности» Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях указано, что «лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана»3. Исследования в сфере уголовного судопроизводства зарубежных стран показали, что презумпции доверия сотрудникам полиции нет [2, с. 75].

Доверие граждан выступает не только как принцип деятельности полиции, но и как ос новной критерий оценки эффективности ее деятельности [17, с. 135].

Считаем необходимым согласиться с мнением ученых о том, что доверие к полиции возникает только там, где имеется «контроль общественности за политическими институтами, нет коррупции, есть прозрачность и ответственность в действиях полицейских», а люди склонны верить тем, кого они могут хоть как-то контролировать [4, с. 45]. Система обеспечения доверия граждан институту полиции быстро себя дискредитирует, если не будет создан эффективный механизм общественного контроля [5, с. 19].

В целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел Российской Федерации образованы и действуют Общественный совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и общественные советы при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации4. Основными задачами Общественного совета, которые направлены на повышение общественного доверия полиции, являются: привлечение граждан, общественных объединений и организаций к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, профилактики правонарушений, обеспечения общественной безопасности, содействие в реализации государственной политики в сфере противодействия преступности; участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан, общественных объединений и организаций по наиболее актуальным вопросам деятельности органов внутренних дел; участие в информировании граждан о деятельности органов внутренних дел, касающихся дея- тельности органов внутренних дел; анализ мнения граждан о деятельности органов внутренних дел и доведение полученной в результате анализа обобщенной информации до руководителей соответствующих органов внутренних дел; проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам деятельности органов внутренних дел; осуществление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Доступ к информации о деятельности МВД России и его территориальных органов и ее размещение в сети Интернет регулируется нормативным правовым актом МВД России 1.

Эффективность мер, направленных на повышение общественного доверия полинии. Авторитет власти определяется уровнем политического доверия граждан в значительной мере на основе опыта взаимодействия с полицией. Значительное количество исследований посвящены изучению использования различных подходов и методов формирования доверия граждан полиции. Так, О.В. Зуева считает, что ключевую роль в укреплении доверия граждан полиции играет взаимодействие сотрудников полиции с населением [8, с. 122]. По мнению А.Н. Гуторовой, одним из механизмов обеспечения доверия граждан полиции является обнародование официальной информации о деятельности органов публичной власти [6, с. 440]. А.П. Тюнь полагает, что для повышения доверия полиции необходимо транслировать позитивную модель восприятия правоохранительных органов в российском обществе посредством современных информационных технологий [16, с. 94]. Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, по мнению А.И. Протасова, может обеспечить повышение общественного доверия полиции [12, с. 145]. В.И. Чудовский и Т.А. Котельникова считают, что образовательные организации МВД России должны обеспечивать получе- ние обучающимися знаний, умений, навыков, мотивацию к профессиональной деятельности, отражающие отношение сотрудника полиции к человеку как к наивысшей ценности [18, с. 167], а А.А Гущина и М.Ю. Паклячен-ко предлагают создавать на базе образовательных организаций высшего образования МВД России консультационные центры, одной из задач которых должно быть формирование положительной гражданской оценки личности сотрудников правоохранительных органов [7, с. 89]. Учитывая необходимость применения различных подходов и методов формирования общественного доверия полиции, нельзя не согласиться с мнением И.М. Напольских о том, что для этого нет универсальной формулы, т.к. требуется учет социальных и институциональных факторов [10, с. 144].

Для изучения полноты конституционных и отраслевых норм, регулирующих доверительные отношения граждан и полиции, и определения наиболее эффективных мер, направленных на повышение общественного доверия полиции, нами проведен опрос руководителей подразделений полиции на районном уровне. По мнению большинства опрашиваемых, действующие нормативные правовые акты в полной мере обеспечивают публично-правовое регулирование доверительных отношений граждан и полиции. В результате опроса установлено, что повышение общественного доверия полиции должно способствовать снижению количества административных правонарушений в виде неповиновения законным распоряжениям и требованиям сотрудника полиции. Для формирования общественного доверия полиции опрашиваемые считают целесообразным применять комплекс следующих мер: непосредственное взаимодействие сотрудников полиции с населением, использование современных информационных технологий для обнародования официальной информации о деятельности полиции, трансляции позитивной модели восприятия полиции, формирования положительного образа сотрудника полиции и социального института полиции в целом, обучение курсантов и слушателей образовательных организаций МВД России знаниям, умениям, навыкам и формирование у них мотивации к профессиональной деятельности, отражающих отношение сотрудника полиции к человеку как к наивысшей ценности.

Связь доверяя граждан поднинн с административная дедиктностью в виде неповиновения законным распоряжениям и требованиям сотрудников подииии. При несении службы по охране общественного порядка в отдельных случаях между сотрудниками полиции и гражданами происходит непосредственный и часто короткий по времени контакт, в ходе которого сотрудники полиции отдают гражданам законные распоряжения и требования. Федеральным законом «О полиции» определены основания, при которых распоряжения и требования сотрудников полиции являются законными (п. 1, 2, 7, 13, 14, 16, 17, 20, 37 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции»). К ним относятся распоряжения и требования о прекращении противоправных действий, о предъявлении документов, удостоверяющих личность, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления, о необходимости покинуть место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, об остановке транспортного средства для обеспечения безопасности дорожного движения, о предоставлении транспортного средства для пресечения преступлений, преследования лиц, совершивших преступления. Невыполнение законных распоряжений и требований сотрудников полиции влечет административную ответствен- ность, предусмотренную ч. 1 ст.19.3 КоАП РФ. Подобные служебные ситуации требуют от сотрудника полиции быстрой лаконичной формулировки законного распоряжения или требования и сообщения его гражданам, а от граждан требуется быстрое, практически рефлекторное (не осознанное) выполнение распоряжения сотрудника полиции, что возможно только при высоком уровне доверия граждан полиции.

Для проверки наличия связи между общественным доверием полиции и административной деликтностью в виде неповиновения законным распоряжениям и требованиям сотрудников полиции нами был проведен сравнительный анализ динамики показателей доверия граждан органам внутренних дел в вопросах защиты личных и имущественных интересов 1 и количества административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 и ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ 2. Изучаемые показатели были приведены к единой системе измерения, т.е. нормализованы. Нормализация выполнена следующим образом – показатели 2019 г. приняты за 100%, а показатели 2020-2023 годов представлены в процентах от показателей 2019 г. (таблица).

Математические расчеты показали, что с 2019 г. по 2021 г. примерно в равной мере повышался уровень доверия граждан органам внутренних дел (на 8%) и увеличивалось количество административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ (на 12%). В 2022 г. и 2023 г. повышение доверия граждан органам внутренних дел способствовало снижению количества административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ (рис.).

Таблица

Абсолютные и нормализированные значения показателей «доверие граждан органам внутренних дел в вопросах защиты личных и имущественных интересов» и «количество административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ и ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ»

Абсолютные и нормализированные значения показателей	годы
	2019	2020	2021	2022	2023
Количество административных правонаруше-ний, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ	65 051	69 461	72 881	74 522	70 151
Нормализованные показатели количества административных правонарушений, преду-смотрен-ных ч.1 ст. 19.3 КоАП РФ (в %)	100	107	112	115	108
Количество административных правонаруше-ний, предусмотренных ч.1. ст. 19.3 КоАП РФ	64 832	69 139	72 722	74 339	70 038
Нормализованные показатели количества административных правонарушений, преду-смотрен-ных ч.1 ст. 19.3 КоАП РФ (в %)	100	107	112	115	108
Показатели оценки гражданами Российской Федерации доверия полиции в вопросах защиты личных и имущественных интересов (по данным ФГКУ «ВНИИ МВД России» (в %)	42	45	45	52	53
Нормализованные показатели оценки гражданами Российской Федерации доверия полиции в вопросах защиты личных и имущественных интересов (в %)	100	107	108	123	127

Рис. Динамика доверия граждан полиции в вопросах защиты личных и имущественных интересов и административных правонарушений,

предусмо-

тренных ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ

Таким образом, к онституционные и отраслевые нормы Российской Федерации в полной мере обеспечивают регулирование доверительных отношений граждан и государства. Доверительное отношение государства к гражданам прослеживается как в административном, так и в уголовном законодательствах. В административном законодательстве доверие государства человеку проявляется в виде возможности освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ), в уголовном – в виде институтов условного осуждения, условно досрочного освобождения, освобождения от наказания. Злоупотребление доверием может квалифицироваться как административное правонарушение (ст. 7.27.1 КоАП РФ) и как преступление (ст. 165 УК РФ).

Доверие государственным служащим, в том числе сотрудникам органов внутренних дел, обеспечивается исполнением ими ограничений и запретов, установленных федеральными законами, нарушение которых квалифицируется как утрата доверия и является основанием для увольнения с государственной службы.

Общественное доверие и поддержка граждан есть принцип деятельности полиции и основной критерий оценки эффективности ее деятельности. В административном и уголовном судопроизводстве зарубежных стран общественное доверие есть принцип деятельности полиции, презумпции доверия сотрудникам полиции нет. Попытки подменить принцип деятельности полиции на презумпцию доверия полиции противоречат принципам административного права и уголовного процесса.

Социальное благополучие государства в значительной мере обеспечивается политическим доверием граждан, определяющее значение в котором принадлежит доверию полиции.

Повышение доверия граждан полиции в вопросах защиты личных и имущественных интересов приводит к снижению административных правонарушений в виде неповиновения законным распоряжениям и требованиям сотрудников полиции (ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ).