Двойственная природа института прекращения гражданства Российской Федерации

Современный институт прекращения гражданства Российской Федерации продолжает динамично развиваться и совершенствоваться под влиянием внешнеполитических и внутригосударственных причин. Принятый в 2023 году новый федеральный закон о гражданстве Российской Федерации внес существенные изменения в процедуру прекращения правовой связи гражданина с государством. Во-первых, полностью упразднена процедура отмены решений по вопросу приобретения гражданства. Во-вторых, новый институт прекращения гражданства содержит определенный перечень оснований, которые могут применяться к натурализованным гражданам для процедуры денатурализации.

Формы утраты правовой связи гражданина с государством допускает международное право и законодательство иностранных государств. По инициативе государства денатурализация проводится в отношении тех граждан, кто не желает соблюдать внутреннее законодательство принимающей страны, и не дорожит полученным статусом гражданина.

Предметом исследования выступают положения статей 22–26 Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»1, статистические данные о миграционной ситуации, научные публикации отечественных ученых исследующих институт прекращения гражданства, правовые нормы международного законодательства.

Цель исследования заключается в определении двойственной природы института прекращения гражданства Российской Федерации. Предполагается, что прекращение правовой связи по инициативе государства в отношении натурализованных граждан следует рассматривать как регулятор общественного порядка и обеспечение национальной безопасности, а также как суверенное право государства, оставлять статус гражданина Российской Федерации только законопослушным натурализованным гражданам.

Материалы и методы исследования

Методологической основой исследования послужил комплексный подход, основанный на анализе нормативно-правовых документов международного права, национального и отечественного законодательства. Проведен отбор и анализ научных публикаций, посвященных институту прекращения гражданства. Основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания. Применялись методы функционального и логического анализа, индукция и дедукция, а также формально-правовой метод. Данные методы познания позволили автору рассмотреть особенности правоотношений института прекращения гражданства Российской Федерации.

Описание исследования

Международно-правовая доктрина допускает возможность прекращения правовой связи гражданина с государством при наличии определенных условий. Так, Конвенция 1961 г. «О сокращении безгражданства» не препятствует процедуре утраты или лишения гражданства при условии, что человек имеет другое гражданство и не остается в статусе апатрида2. Европейская Конвенция 1997 о гражданстве содержит основания утраты гражданства по инициативе самого лица и перечень исключительных случаев принудительного прекращения гражданства: вследствие мошенничества, предоставления ложной информации, сокрытия заявителем фактов о себе, причинения ущерба жизненно важным интересам государства, отсутствия реальной связи с государством, службой в вооруженных силах иностранного государства, добровольного приобретения другого гражданства3. Схожие правовые основания содержит национальное законодательство многих стран: Дании, Франции, Нидерландов, Швейцарии, Соединенного Королевства, Бельгии, Норвегии, Турции, Болгарии, Испании, Мальты, Литвы, Молдовы, Румынии, Словении, Эстонии.

В США прекращение гражданства применяется к натурализованному гражданину и к гражданину по праву рождения за совершение «любого акта государственной измены», предусмотренного Законом об иммиграции и гражданстве 1952 года. К натурализованному гражданину активно применяется мера прекращение гражданства за совершенные уголовного преступления. Подобные обстоятельства прямо свидетельствуют о придании государством высокого статуса гражданству своей страны [3, с. 89]. Подобный подход к институту прекращения гражданства предусмотрен законодательством Казахстана. Конституция и Уголовный кодекс Казахстана содержат положения, прекращающие гражданство по воле государства в отношении лиц, совершивших действия против национальных интересов или уголовное преступление, за которое определено наказание как за террористические преступления, а также иные преступления, причинившие тяжкий вред жизненно важным интересам Республики Казахстан4.

Таким образом, международное право и национальные законодательства иностранных государств содержат правовые нормы, которые позволяют добровольно выйти из гражданства человеку, или государству в одностороннем порядке прекратить правовую связь с гражданином, действия которого выражаются в несоблюдении законодательства, угрожают государственной безопасности, а также в случае предоставления ложной информации или поддельных документов. Содержание подобных правоотношений исходит из осознания мировым сообществом общечеловеческих ценностей, основу которых составляют права, свободы и обязанности, что означает признание гражданина и государства равноправными и равнообязанными субъектами конституционно-правовых отношений. Сам факт прекращения правовой связи по воле любого субъекта порождает между ними разрыв юридических и политических состояний. С другой стороны, возможность государства в одностороннем порядке регулировать отношение к гражданству определенной личности, можно расценивать как выражение его суверенного права.

Федеральный закон от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» новым институтом прекращения гражданства сочетает общепризнанные правовые нормы международного права и национального законодательства большинства иностранных государств. К основаниям прекращения гражданства относятся: «1) добровольное волеизъявление гражданина; 2) сообщение заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации, которое выражается: в совершении преступления (приготовление к преступлению или покушение на преступление), в совершении действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации, в неисполнении обязанности по первоначальной постановке на воинский учет; 3) в установление факта представления лицом поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось решение о приеме в гражданство Российской Федерации; 4) иные основания, предусмотренные международными договорами»¹. Перечень оснований прекращения гражданства, по сути, закрепляет два вида правоотношений: добровольное волеизъявление гражданина выйти из гражданства и прекращение гражданства по инициативе государства. Через институт прекращение гражданства формируются равноправные отношения между гражданином и государством.

С одной стороны, закон допускает прекращение гражданства по инициативе гражданина (выход из гражданства Российской Федерации), основанной на доброй воле и желании самого человека расторгнуть взаимные права и обязанности с государством. Воспользоваться этим основанием вправе как граждане по праву рождения (филиации), так и натурализованные граждане. Это положение приобретает особое значение для граждан, которые желают постоянно проживать за пределами нашего государства, а внутреннее законодательство иностранного государства предполагает получение гражданства после выхода из ранее имевшегося. Приобретение иностранного гражданства не проводит к «автоматическому» выходу из российского гражданства. Процедура выхода из гражданства осуществляется на основании представления гражданином заявления в соответствующий государственный орган. Добровольный выход из гражданства выражает самостоятельное решение вопроса гражданства индивидом через проявление его свободы выбора. Выход из гражданства по инициативе гражданина обеспечивает реализацию демократического принципа прав и свобод человека и гражданина, а также соответствует положениям международного права.

С другой стороны, прекращение гражданства Российской Федерации может осуществляться по инициативе государства, которое представлено тремя основаниями: совершение преступления (ст. 24); установление факта представления поддельных, подложных или недействительных документов, ложных сведений (ст. 25); совершение действий, угрожающих национальной безопасности Российской Федерации (ст. 26).

Российский закон о гражданстве расширил перечень статей Уголовного кодекса Российской Федерации, по которым привлеченный к уголовной ответственности натурализованный граждан прекращает гражданство по инициативе государства. Основной состав статей дополнен характерными преступлениями, наиболее часто совершаемых мигрантами. Этим шагом проводится своего рода граница отношения натурализованного гражданина к правомерному поведению. Соблюдение российского законодательства воспринимается как желание адаптироваться в новом обществе, и напротив, его несоблюдение ставит под сомнение обоснованность получения гражданства [5]. Вопросы обоснованного прекращения гражданства ранее выступали предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно его позиции, «установленный судом факт совершения преступления, подтвержденный обвинительным приговором суда, является достаточным основанием отмены решения о приобретении гражданства. Совершение таких деяний приравнивается к факту сообщения лицом заведомо ложных сведений о том, что оно обязуется соблюдать Конституцию Российской Федерации и российское законодательство, и свидетельствует об осознанном и устойчивом отказе виновного от обязательства быть верным России»2.

Другим важным основанием прекращения гражданства выступают действия, посягающие на национальную безопасность. В отечественном законодательстве национальная безопасность определяется как «состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны»1. Национальная безопасность во многом зависит от внешней политики государства, поскольку включает действия и решения, связанные с защитой основных внутренних ценностей государства от внешних угроз. Оценка защищенности будет складываться из того, насколько серьезно государство воспринимает характер опасности, исходящей извне, а также какое влияние на национальную идентичность и наиболее важные жизненные интересы она проявляет. Влияние внешней политики выступает предпосылкой для изменения внутреннего законодательства в сторону ужесточения. Последнее выражено в праве органов федеральной службы безопасности выносить заключение о факте совершения действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации, без судебного решения2. Ужесточение норм законодательства с целью обеспечения общественной безопасности и предотвращения угроз национальной безопасности выражено и в бессрочном применении положений статей 24 и 26 закона о гражданстве: их применение «не зависит от времени совершения преступления, даты вынесения приговора суда об осуждении за совершение преступления и даты принятия решения о приеме в гражданство»3. Только по факту представления поддельных, подложных или недействительных документов применение денатурализации ограничено десятилетним сроком со дня принятия решения о приеме в гражданство Российской Федерации или о признании гражданином Российской Федерации4.

Следует напомнить, что все основания прекращения гражданства по инициативе государства распространяются исключительно на натурализованных граждан, которые не утратили иностранное гражданство. Ранее действовавший российский закон о гражданстве предусматривал отказ от иностранного гражданства (до поправок 2018 года). После отмены этой правовой нормы натурализованный гражданин, приобретая российское гражданство, фактически обладает двойным гражданством. Институт прекращения гражданства восстанавливает статус иностранного гражданина, что в целом меняет его правовое положение и условия пребывания на территории нашего государства. Иностранных граждан с криминальной историей депортируют, выдворяют или экстрадируют с территории России, а также им закрывается последующий въезд. Так, по итогам служебной деятельности миграционной службы МВД России только за первое полугодие 2024 года в отношении 1053 лиц принято решение о прекращении гражданства Российской Федерации5. Подобные правовые методы позволяют регулировать миграционные процессы и обеспечивать общественную и национальную безопасность.

Приобретая гражданство Российской Федерации, не все натурализованные граждане искренне желают адаптироваться в российском обществе. Стоит согласиться с мнением Э. Р. Хайруллина, что «появляются граждане-иммигранты, которые воспроизводят культуру и нормы своего политического сообщества. Эти процессы существовали всегда, но только в последние десятилетия под влиянием современной глобализации и демократизации политические сообщества перестали справляться с ассимиляцией весьма неоднородного в культурном отношении пришлого населения. В итоге, единство политического сообщества как элемент суверенитета нарушается» [6, с. 137]. Сегодня появляются этнические анклавы, где проживают натурализованные граждане. Исследователи отмечают разные причины их появления. Так, В. В. Константинов и Р. В. Осин связывают анклавизацию «со стремлением к созданию комфортных условий для проживания в чуждой культурной среде» [4, с. 54]. По мнению В. А. Волоха и А. Н. Сандугея, «основная причина беспокойства в потенциальной потере национальной идентичности, угрозе национальной безопасности и возможности создания отдельных законодательных и политических структур, не согласованных с существующими правовыми и политическими институтами страны» [2, с. 63]. Образование этнических анклавов из натурализованных граждан подрывает государственный суверенитет, поскольку приводит к формированию очагов общественной напряженности, основанных на ксенофобии, национальной нетерпимости и вражде. По мнению Е. В. Виноградовой и С. И. Захар-цева, «для современной России укрепление государственности связано с поисками теоретических моделей, детерминирующих процессы ее усиления, поэтому необходимо осознание того, что основанные на концепции национального суверенитета формы — автономия и анклавы, могут создавать предпосылки для угрозы государственному суверенитету» [1, с. 163]. В этой связи внедрение института прекращения гражданства способно снизить общественную напряженность, а также выступает сдерживающим фактором для формирования в обществе разногласий.

Как справедливо замечает сенатор Совета Федерации А. А. Клишас, «институт прекращения гражданства в России не стоит путать с механизмом юридической ответственности, которым он является в ряде западных юрисдикций. …Отечественный институт прекращения гражданства по своей природе не представляет собой форму проявления неравенства гражданства: российское гражданство является равным (ч. 1 ст. 6 Конституции РФ), что означает наличие равного объема прав, свобод и обязанностей у всех граждан России, независимо от оснований приобретения гражданства. В этой связи можно констатировать, что российское правовое регулирование предполагает более высокий стандарт гарантий прав человека, чем многие западные правопо-рядки, создавая все необходимые условия для недопущения девальвации ценности гражданства»1. Институт прекращения гражданства выступает обратным процессом, который преследует возможность повлиять на сознание новых граждан дорожить и ценить обретенный статус гражданина Российской Федерации.

Исходя и того, что суверенитет государства проявляется в верховенстве, независимости и самостоятельности государственной власти, можно утверждать, что суверенное право государства заключается в способности принимать правовые нормы, контролирующие круг лиц, наделенных политико-правовыми правоотношениями. Условием участия человека в политическом управлении государством является наличие гражданства.

Внедрение института прекращения гражданства направлено на создание средств, способных предупреждать наступление противоправных действий со стороны натурализованных граждан и воспитывать в них обязанность соблюдать российское законодательство. Государство же оставляет за собой суверенное право решать, кто достоин обладать статусом гражданина.

Заключение и выводы

Совершение натурализованным гражданином преступления увеличивает криминальную среду, нарушает общественный порядок и создает угрозу национальной безопасности нашего государства. Нежелание получившего гражданство стать законопослушным российским гражданином позволяет государству применять в отношении этой категории граждан властные полномочия в форме конституционно-восстановительной меры прекращения гражданства Российской Федерации и восстанавливать статус иностранца со всеми вытекающими правовыми последствиями. Внедрение института прекращения гражданства предупреждает о возможном наступлении правовых последствий и выступает сдерживающим фактом совершения уголовных преступлений, включая преступления создающих угрозу национальной безопасности. С другой стороны, заставляет задуматься о правовых последствиях прекращения гражданства Российской Федерацией. В свою очередь, опасение за потерю гражданства повышается престиж обладания российским гражданством.

Подводя итог, можно сделать вывод, что институт прекращения гражданства Российской Федерации обладает двойственной природой, поскольку регулирует миграционную сферу, обеспечивая общественную и национальную безопасность страны, а также выражает суверенное право государства поддерживать высокий статус российского гражданства.