Федеральное административно-правовое регулирование в сфере электроэнергетики России

Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и состоит из Федерального закона от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике» [1], иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, принимаемых в соответствии с этими федеральными законами.

Среди основополагающих документов, изданных Президентом РФ для регулирования электроэнергетики, можно выделить следующие: Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. №922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» [2], Указ Президента РФ от 15 августа 1992 г. №923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом РФ в условиях приватизации» [3], Указ Президента РФ от 5 ноября 1992 г. №1334 «О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента РФ от 14 августа 1992 г. №922 "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества"» [4], Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 г. №1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» [5], Указ Президента РФ от 7 мая 1995 г. №472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса РФ на период до 2010 г.» [6], Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. №426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» [7], а также Указ Президента РФ от 3 марта 1998 г. №222 «О дополнительных мерах по обеспечению управления электроэнергетическим комплексом России» [8].

Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. №922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» Министерству топлива и энергетики РФ совместно с Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом, Государственно-правовым управлением Президента РФ было поручено подготовить и представить проекты указов Президента РФ о преобразовании в акционерные общества и приватизации предприятий, объединений, организаций электроэнергетической промышленности и организации управления этой отраслью в условиях рыночной экономики. Этот указ, по сути, положил начало современному рыночному этапу развития электроэнергетики.

Указом Президента РФ от 15 августа 1992 г. №923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом РФ в условиях приватизации» Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом было поручено учредить государственное Российское акционерное общество энергетики и электрификации и внести в качестве вклада в его уставный фонд не менее 49% акций, принадлежащих Российской Федерации в уставном капитале каждого из акционерных обществ, учреждаемых на базе предприятий, объединений, организаций (их перечень был приведен в соответствующем приложении к указу), а также отдельные магистральные линии электропередачи и подстанции, гидравлические электрические станции единичной мощностью 300 МВт и выше, государственные районные электрические станции 1000 МВт и выше.

Следующим ключевым Указом Президента РФ от 5 ноября 1992 г. №1334 «О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента РФ от 14 августа 1992 г. №922 "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества"» было установлено, что представители государства в Совете директоров РАО «ЕЭС России» и его генеральный директор (президент) назначаются Правительством РФ.

Перечисленные выше указы Президента РФ, таким образом, демонстрируют его широкие пол- номочия в сфере административно-правового регулирования электроэнергетики. Данными указами был решен вопрос о приватизации электроэнергетических предприятий, соответственно, учреждено РАО «ЕЭС России», прописан механизм обращения акций приватизируемых электроэнергетических предприятий, заложены краеугольные принципы развития электроэнергетики в создающихся рыночных условиях.

Энергетическая политика РФ в соответствии с перечисленными указами Президента России осуществляется путем регулирования на федеральном и региональном уровнях цен (тарифов) на энергоресурсы в порядке, определенном законодательными и иными нормативными актами, формирования энергетического рынка и создания конкурентной среды в сфере производства и потребления энергоносителей, совершенствования налоговой политики, поддержки строительства важнейших объектов топливно-энергетического комплекса и реализации энергосберегающих проектов.

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно является органом исполнительной власти общей компетенции. Его деятельность регулируется Конституцией РФ (гл. 6) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ [9]. Полномочия Правительства РФ в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике регулируются Федеральным законом от 26 июня 2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике» [10], а также рядом других нормативных правовых актов.

Формирование основ энергетической политики Правительством РФ ведется с 1992 г. В сентябре 1992 г. Правительство РФ одобрило основные положения Концепции энергетической политики в новых экономических условиях. Новая энергетическая стратегия России на период до 2020 г. была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. №1234-р. Этими документами были определены основные направления энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса (далее – ТЭК) на перспективу, цели, приоритеты и механизмы их реализации.

Согласно Федеральному закону от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике» нормативные правовые акты в области государственного регулирования в сфере электроэнергетики принимаются Правительством РФ и уполномоченными им федеральными органами исполнительной вла- сти. В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об электроэнергетике», в которой определены полномочия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, Правительство РФ устанавливает критерии и порядок отнесения объектов электросетевого хозяйства к общероссийской электрической сети [11], утверждает правила оптового и розничных рынков, а также определяет порядок и условия строительства объектов электроэнергетики. Правительство РФ также устанавливает порядок технологического присоединения энергетических установок к электрическим сетям, утверждает правила доступа к услугам по передаче электрической энергии и основы ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике.

Укажем наиболее важные постановления и распоряжения Правительства РФ в данной сфере, а также дадим анализ некоторым из них. В первую очередь это Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. №526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» [12]. Этим постановлением одобрены Основные направления реформирования электроэнергетики РФ, которые устанавливают цели, принципы и задачи реформирования электроэнергетики РФ.

Другой нормативно-правовой акт, относящийся к группе актов о структурной перестройке электроэнергетического комплекса, – распоряжение Правительства РФ от 1 сентября 2003 г. №1254-р, согласно которому Минимуществу России было поручено обеспечить выдачу до 31 декабря 2006 г. представителям РФ в органах управления Российского акционерного общества «ЕЭС России» директив по голосованию за принятие решений.

Вторая группа нормативно-правовых актов Правительства РФ связана с регулированием взаимоотношений с потребителями энергии, а также с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Первый из актов данной группы – Постановление Правительства РФ от 29 мая 2002 г. №364 «Об обеспечении устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства» [13]. Оно устанавливает особые условия поставки газа, подачи электрической и тепловой энергии и их оплаты. Среди актов Правительства РФ, относящихся к указанной группе, также хотелось бы отметить Постановле- ние Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. №296, которым затрагиваются вопросы согласования с Министерством топлива и энергетики РФ лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов в натуральном и стоимостном выражении с учетом цен и тарифов, определенных в установленном порядке, в пределах сумм бюджетных обязательств на год с поквартальным распределением по кодам экономической классификации расходов бюджетов РФ.

Следующим актом Правительства РФ о взаимоотношениях с потребителями энергии является Постановление от 4 апреля 2000 г. №294 «Об утверждении Порядка расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ» [14]. Порядок устанавливает правила расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ для энергоснабжающих организаций независимо от их организационно-правовой формы и потребителей энергии и природного газа.

Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 1999 г. №395 «О снабжении топливно-энергетическими ресурсами организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета» [15] прямым получателям средств федерального бюджета поручено утвердить годовые объемы потребления энергии, природного газа для организаций, находящихся в их ведении, с распределением по регионам. Особого внимания заслуживает тот факт, что для стратегически важных организаций поставки топливно-энергетических ресурсов подлежат гарантированной оплате.

Следующий нормативно-правовой акт данной группы является ключевым, в силу его важного для электроэнергетики, особенно переходного периода, значения. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. №109 утверждены Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ, Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию [16].

Указанным актом Правительства РФ установлена следующая система тарифов (цен), применяемых для расчетов за электрическую и тепловую энергию, а также за соответствующие услуги: 1) тарифы (цены) на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке и/или их предельные (минимальные и/или максимальные) уровни, включая регулируемый сектор, сектор отклонений и сектор свободной торговли; 2) тарифы на электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность) на розничном рынке; 3) тарифы (размер платы) на услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической энергии (мощности) и на розничном рынке тепловой энергии (мощности).

Ко второй группе правительственных нормативно-правовых актов также относится Постановление Правительства РФ от 22 июля 2013 г. №614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» [17]. Утвержденное этим Постановлением Положение регулирует порядок установления социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) (далее – социальная норма) и ее применения в первый год и последующие годы (периоды) при определении размера платы за коммунальную услугу по электроснабжению, предоставляемую населению, и стоимости электрической энергии (мощности), потребленной для коммунально-бытовых нужд и не используемой для осуществления коммерческой деятельности приравненными к населению категориями потребителей.

Третья группа нормативных правовых актов Правительства РФ связана с вопросами обеспечения деятельности Федерального оптового рынка электроэнергии и мощности (далее – ФОРЭМ). К ним мы отнесем Постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. №793 [18]. Оно утверждает Основные принципы функционирования и развития федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности). Главное в указанном постановлении заключается в том, что в соответствии с ним электрическая энергия должна поставляться на ФОРЭМ на принципах конкуренции.

Федеральными государственными органами управления в данной сфере, согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» [19], являются Министерство энергетики РФ (далее – Минэнерго), находящееся в его ведении Федеральное агентство по энергетике, Министерство промышленности и торговли РФ, Федеральная служба по тарифам, а также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная антимонопольная служба, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Минэнерго на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осу- ществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, связанным с основными направлениями, концепциями развития ТЭК России, с государственным регулированием и структурными преобразованиями в ТЭК России.

Федеральным органом исполнительной власти РФ, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. №287 [20] является Федеральное агентство по энергетике. Оно осуществляет функции в области обеспечения деятельности подведомственных государственных предприятий и энергетической безопасности, а также производства и использования топливно-энергетических ресурсов.

Федеральная антимонопольная служба России согласно Положению о ней (утвержденному

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №331 [21]) является уполномоченным органом власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий.

Таким образом, обобщенно показан многообразный спектр регулирующего воздействия государства на российскую электроэнергетику, отмечены его определенные особенности, приоритеты, а также тенденции. Отметим, что нормативноправовая база регулирования электроэнергетики в настоящий момент перекраивается в связи с реформированием этой сферы, а также с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Целый ряд функций, которыми были наделены органы исполнительной власти прежней структуры, выпадает из функциональной компетенции вновь созданных. Это объясняется, прежде всего, воплощением идеи передачи ряда регулирующих функций саморегу-лируемым организациям.