Федеральные округа в системе территориального управления России

B соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [2], институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

B системе территориального управления России появился новый властный уровень. Учреждение института породило множество споров не только об относительной целесообразности его существования, но и легальности подобного рода правотворчества Президента РФ. Конституция РФ закрепляет полномочие Президента РФ по назначению и освобождению от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации. Однако относительно того, в какие органы или территориальные образования могут назначаться Президентом полномочные представители, Конституция РФ указания не содержит, что наталкивает на мысль о дискреционности этого полномочия Президента, то есть оставленного законодателем на усмотрение Президента РФ.

Ст. 71 Конституции РФ установлено, что в ведении Российской Федерации, среди прочего, находятся: федеративное устройство, территория Российской Федерации и формирование федеральных органов государственной власти, а в соответствии с п. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Здесь необходимо вспомнить, что под федеративным устройством понимается способ территориаль- ной организации федерации, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федеративного государства с федеральными органами власти, а также субъектов между собой.

Очевидно, что с момента учреждения федеральных округов характер взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами изменился. Теперь при решении многих вопросов появился своеобразный посредник, который наделен соответствующими полномочиями в отношении органов государственной власти субъектов. Таким образом, учреждение федеральных округов и, в целом, их деятельность тесно затронули вопросы федеративного устройства России. Явным несоответствием является то, что полномочный представитель, являясь должностным лицом, чей статус и границы осуществления полномочий законодательно не определены, реализует свои властные полномочия в отношении государственных органов и должностных лиц, чей правовой статус нашел свое закрепление в законодательстве. Сказанное неминуемо подталкивает на мысль о том, что правовой статус федеральных округов должен являться предметом законодательного регулирования, но никак не результатом подзаконного нормотворчества Президента РФ.

Доминирующим мнением в науке конституционного права является рассмотрение учреждения федеральных округов и назначения в них полномочных представителей в качестве проявления так называемых «подразумеваемых» полномочий Президента РФ. B отношении «подразумеваемых» полномочий Президента РФ существуют следующие позиции: некоторые ученые в своих работах обосновывают или придерживаются мнения об их наличии у Президента [10], другие видят в их реализации различного рода нарушения норм Консти- туции РФ [9], третьи – допускают их использование лишь в исключительных случаях [7].

B.Д. Зорькин в своей работе указывает, что Конституционный Суд РФ в своих решениях исходил из того, что активное нормотворчество Президента обусловлено неразвитостью законодательной системы России, оно присуще этапу переходного периода, имеет временный характер [6].

Прецедент, допустивший подобное нормотворчество, содержит в себе указание на то, что: поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. B силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов [4].

Bажно учесть, что решения Конституционного Суда РФ, как и любой иной прецедент, применимы лишь к тем делам, которые имеют схожие обстоятельства. При решении вопроса о допустимости применения такого подхода к системе федеральных округов, исследователи упускают из виду то, что Конституционный Суд РФ, указывая свою правовую позицию по проблеме, исходил из того, что спорный Указ Президента РФ [3] содержал в себе прямое указание на временность своего действия – сроком до принятия соответствующего федерального закона. Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» такого указания в себе не содержит, и это дает основание утверждать, что указанная позиция Конституционного Суда РФ к рассматриваемому вопросу неприменима, а, следовательно, учреждение федеральных округов не может рассматриваться в качестве результата реализации Президентом «скрытых» полномочий. B конечном счете мы можем говорить о том, что Президент РФ принятием рассматриваемого Указа вышел за пределы своих полномочий.

Ю.И. Скуратов считает, что фактическая, или действительная, конституция – это реально существующий конституционный строй, реальная организация, устройство государственной власти, реальные механизмы ее осуществления. Кон- ституция же юридическая, или «писанная», – это принятый в установленном порядке документ, юридический акт. Основной вопрос для любого государства – обеспечение соответствия конституции фактической и юридической. Образование федеральных округов Ю.И. Скуратов рассматривает в качестве существенного изменения фактических конституционных отношений в России, не нашедших своего отражения в тексте Основного закона [8]. Действительно, образование федеральных округов внесло существенные изменения в области организации государственной власти. Полномочные представители Президента РФ фактически стали играть ключевую роль в решении широкого спектра вопросов в области организации государственной власти субъектов РФ, взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, наделены существенными кадровыми полномочиями, и поэтому в настоящее время можно обоснованно говорить об их существенной роли в рамках фактически существующего конституционного строя.

Считаем, что «писанная» Конституция должна максимально соответствовать реально существующему конституционному строю, реальной организации государственной власти. С этой позиции становится очевидной потребность в легализации системы федеральных округов, в рамках которых в настоящее время решаются важнейшие задачи развития современного российского государства.

Главным аргументом исследователей, придерживающихся мнения об отсутствии необходимости в законодательном урегулировании статуса федеральных округов, выступает то, что введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах и самих федеральных округов, по их мнению, обусловлено необходимостью решения частных задач, ограниченных временем. Так, Н.М. Добрынин полагает, что введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, да, собственно, и самих федеральных округов как средства упрочения единых федеративных основ государства полезно в качестве меры временной и вряд ли следует связывать, как он считает, дальнейшее совершенствование федеративного устройства страны с системой федеральных округов [5].

B опровержение этого можно сказать следующее: время существования института полномочных представителей в федеральных округах составляет более 10 лет – промежуток времени, вполне сопо- ставимый со временем действия Конституции РФ. Более того, последние законодательные решения [1] наглядно свидетельствуют, что происходит своеобразная «переориентация» полномочных представителей с решения одних задач на другие. Представляется, что «постановка» приоритетных задач на разных временных промежутках обусловлена текущими потребностями государства. Если на первоначальном этапе их деятельность, в основном, была направлена на обеспечение единого правового пространства, то в настоящее время приоритетным для них направлением является социально-экономическая сфера.

Проведенный анализ показал ущербность Указа Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в качестве правовой основы существования системы федеральных округов. Полномочные представители Президента РФ, являясь одним из наиболее видных элементов «вертикали» власти, играя существенную роль в рамках фактически существующего конституционного строя, незаслуженно обойдены вниманием законодателя, и все вышесказанное склоняет весы в пользу необходимости законодательного урегулирования существующей системы федеральных округов, которая на фоне показанной недопустимости экстраполяции концепции «скрытых» полномочий Президента РФ к системе федеральных округов актуализируется в силу необходимости приведения ее в соответствие с Конституцией РФ.