Федеральные территории в России: проблемы и перспективы правового регулирования

Несмотря на то, что с момента самых масштабных конституционных поправок прошло уже 2 года, они обсуждаются в рамках правового поля с не меньшей интенсивностью и являются предметом дискуссий многих ученых-юристов.

Безусловной новеллой Основного закона Российской Федерации стало положение, касающееся возможности создания федеральных территорий в РФ. Инициатива их создания исходила от представителей законодательного органа субъекта Российской Федерации. Председатель Тульской областной Думы высказал предложение о создании территориальных единиц, которые будут отличаться характером управления. С.А. Харитонов обосновал идею создания новых территориальных единиц необходимостью обеспечения особого порядка управлениями некоторыми территориями, обеспечением безопасности и экологической целостности, поддержанием экономического развития. Фе- деральный законодатель счел предлагаемую идею реформирования территориального устройства государства вполне значимой, обоснованной и своевременной так как осуществление государственного управления в стране с большой территорией представляется затруднительным без вспомогательных образований [1, c. 59]. Результатом этой инициативы стало внесение поправки в п 1. ст. 67 Конституции РФ, а также принятие в соответствии с указанной статьей Федерального закона от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус». Однако несмотря на то, что нововведение Основного закона достаточно быстро нашло практическое воплощение в образовании соответствующего образования – федеральной территории «Сириус», ученые отмечают, что данный правовой институт нуждается в более тщательном теоретическом осмыслении и детальной правовой регламентации, и, как следствии совершенствовании правового регулирования в указанной сфере. В настоящее время можно говорить о следующих проблемных моментах, касающихся института федеральных территорий.

Несмотря на то, что словосочетание федеральная территория, появилось в Конституции РФ, а следом – в федеральном законе, российское законодательство до сих пор не знает единого нормативно закрепленного определения понятия «федеральная территория». Соответствующую дефиницию пытаются разработать отечественные теоретики. Так, С.А. Авакьян определяет федеральные территории как: «территория в федеральном государстве, не входящая в состав субъекта федерации, находящаяся в непосредственном управлении федеральных органов или назначенных ими лиц» [2]. Ирхин И.В. полагает, что это «внутригосударственные образования, находящиеся в отличие от других территорий под непосредственным управлением со стороны центральных властей» [3, c. 31]. Праскова С.В. под данным видом территории понимает часть федерации, не являющуюся субъектом, но имеющую некоторую степень самоуправления [4, c. 1546]. В целом следует отметить, что несмотря на то, что научный интерес к новому для России институту федеральных территорий достаточно большой, предложений по формулировке соответствующего определения не так много.

По нашему мнению, федеральные территории следует трактовать как территориально обособленные единицы федерации, имеющие общегосударственное значение, образованные на принципе федеративного устройства, порядок образования и функционирования которых определяется федеральным законом.

Исходя из формулировки статьи 67 Конституции РФ, федеральные территории могут быть созданы в соответствии с федеральным законом. Однако статья не указывает какой именно закон должен регламентировать образование федеральной территории и ее органов публичной власти. Должен ли быть это документ, который распространяется на все существующие и предполагаемые будущие террито- рии, либо это должен быть закон, который регулирует порядок образования и функционирования определенной территории. Практика пошла по пути принятия законов, касающихся конкретных территорий. Однако, мы полагаем, что дальнейшее развитие данного института представляется проблематичным без комплексного нормативно-правового акта, устанавливающего организационные и принципиальные основы создания федеральных территорий. Законодательный пробел порождает множество неопределенностей относительно существования федеральных территорий, помимо отсутствия единой легальной дефиниции.

Речь идет об отсутствии грамотного обоснования необходимости образования федеральных территорий. Думается, что это является следствием несформирован-ности политико-правового представления об их сущности. Председатель Комитета Верхней палаты парламента А.А. Клишас прокомментировал государственноуправленческую необходимость в федеральным территориях следующими словами: «Повышенные требования к обеспечению безопасности, защите и охране окружающей среды (например, озера Байкал, Кавказских Минеральных Вод) или же к созданию условий по повышению инвестиционной привлекательности влияют на особенности управления данными территориями. Данные обстоятельства предопределяют необходимость закрепления специальных полномочий и иных условий особого правового режима таких территорий» [5]. Ученые-теоретики связывают необходимость создания федеральных территорий с решением экономических задач. С.А. Данилова отметила следующее: «…важно отметить необходимость создания федеральных территорий как возможность повышения привлекательности данных территорий для инвесторов. Законодательное регулирование будет способствовать повышению их эффективности для бизнеса и обеспечивать пополнение федерального бюджета, появится возможность создать новые рабочие места, на федеральном уровне будет активно развиваться туризм на указанных территориях. Повысится контроль со стороны органов государственной власти за деятельностью иностранных инвесторов на стратегически важных с экологической, туристической, социально-экономической точек зрения территорий для России» [6, c. 7].

Федеральный закон закрепляет в качестве цели создания федеральной территории комплексное устойчивое социальноэкономическое и инновационное развитие территории, повышение ее инвестиционной привлекательности, необходимость сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создание благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализацию приоритетов научнотехнологического развития.

В связи с этим следует отметить, что единого понимания целей создания федеральных территорий ни у законодателя, ни у ученых нет.

В силу нормативной неопределенности представляется затруднительным определить границы и территориальную принадлежность федеральных территорий. Федеральные территории в теории федерализма могут образовываться как в пределах субъекта федерации, так и выступать отдельной территориальной единицей. По своей сущности рассматриваемые территории не должны входить в субъект федерации, это противоречит ее теоретическим началам. Однако, федеральная территория Сириус, образованная в 2020 году, по своему административно-территориальному делению относится к городу-курорту Сочи.

Более того, Одной из проблем, которая также нуждается в осмыслении, является то, насколько образование федеральных территорий порождает изменения в федеративном устройстве государства. По этому вопросу имеются противоположные точки зрения. Д.Д. Ребников утверждает, что: «Данная поправка запустила сложнейший процесс реформирования федеративного устройства России. Потенциально многие регионы из-за данной поправки становятся заложниками сложившейся конституционной реальности, что может в итоге привести к необратимым политическим последствиям» [7, c. 59]. Ученый отождествляет создание федеральных территорий с процессом изменения субъектного состава страны, что может повлиять на существовании России как федеративного государства. Однако, Конституционный суд Российской Федерации опроверг данные доводы: «Положение о возможности создания федеральных территорий по своему буквальному смыслу не предполагает возможности образования федеральных территорий с приданием им статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащее статье 5 (часть 1) Конституции Российской Федерации, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства (что, однако, не аналогично определению состава ее территории - статья 67, часть 1, Конституции Российской Федерации), а равно другим положениям глав 1 и 2 Конституции Российской Федерации, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности» [8].

Статус высшего должностного лица федеральных территорий охарактеризовать представляется также затруднительным, что, вероятнее, повлияло на правовой пробел по данному вопросу в Федеральном законе от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории Сириус». По нашему мнению, замещение данной должности может реализовываться следующими способами:

• 1)    должность высшего должностного лица – должность федеральной государственной службы;

• 2)    должность высшего должностного лица – государственная должность.

Система налогообложения федеральных территорий, исходя из сущности данных территорий, должна реализовываться посредством собирания федеральных и местных налогов, так как статус субъекта не характерен для федеральных территорий. Однако, данные положения вступают в противоречие с принципами всеобщности и равенства налогообложения.

Как видно из приведенных положений, практика и теоретические основы образования, регулирования федеральных территорий полны законодательной неясности.

Для решения указанных вопросов целесообразно обратиться к зарубежному опыту, тем более что в отличие от РФ, для которой институт федеральных территорий является новым, зарубежные федеративные государства знакомы с ним достаточно давно.

Главная особенность федеральных территорий заключается в непосредственном управлении данными территориями органами централизованной власти и(или) определяемыми ими органами местной власти [9, с. 16]. Последние, как правило, обладают широким спектром полномочий по внутренним вопросам, но за централизованными органами сохраняются важнейшие полномочия, как например, право вето на законодательные акты территории, формирование бюджета, налоги и сборы и т.п. Большинство территорий не являются субъектами государства, исключение -округ Колумбия, который приравнен к статусу штата [10]. В результате у жителей территорий может отличаться статус от жителей субъектов федерации, а определенный круг вопросов не может решаться публичными органами федеральной территории.

Следующей особенностью является различная значимость территорий, которые могут приобретать статус федеральных. В процессе формирования федеративных государств определенные территории могут нуждаться в прямом подчинении государству. Например, некоторые государства наделяют статусом федеральной территории свои столицы и окрестные к ним территории. Так, округ Колумбия США является территорией, над которой установлено непосредственное федеральное управление. Создание территории было продиктовано проблемой определения места центральных органов управления в условиях формирования федеративного государства [11, с. 134]. Тогда трудно было представить, чтобы столица объединенных суверенных государств располагалась на территории какого-то одного из штатов

- это затормозило бы процесс складывания единого государства, основанного на идее равенства объединившихся колоний. Другим примером выделения столицы и близлежащих территорий в качестве федеральной территории, является Канберра - столица Австрии. Такому выделению способствовало спорное отношение внутри страны по поводу местонахождения столицы между представителями властных элит двух городов - Сиднея и Мельбурна. Существование такой территории способствует гармоничному развитию отношений в рамках Австралийского Союза. Другими примером столицы-федеральной территории является Куала-Лумпур в Малайзии. Выделение способствуют эффективному управлению, с которым связаны охрана правопорядка, сдерживание межэтнических конфликтов, поддержание благоприятного инвестиционного климата в собственной столицей, развитие туризма и др.

Также статусом федеральных территорий наделяются островные, отдаленные или малочисленные территории государства. Такое выделение связано с тем, что в одних местах затратно для государства сформировать целостную систему управления, которая обычно функционирует в субъектах, а в других местах земли, находящиеся в прямом федеральном подчинении, существуют в отрыве от общенациональных политических процессов, неподконтрольны центральной власти, поэтому построить сильную вертикаль власти на этих территориях просто невозможно. Примером указанных территорий являются организованные и неорганизованные неинкорпорированные земли США. Особенность их правового статуса проявляется в неполном (частичном) применении положений Конституции США. Власть на неинкорпориванных землях осуществляется федерацией непосредственно, положения федерального законодательства распространяются на них выборочно, в зависимости от решения Конгресса. Территории не являются суверенными независимыми образованиями в рамках Союза, но лица, родившиеся на этих территориях, по общему правилу, состоят в гражданстве

США. Ни одна из территорий не имеет представительства на федеральном уровне: население этих территорий не вправе участвовать в выборах Конгресса и Президента, но некоторые территории (например, Пуэрто-Рико, Гуам) имеют представителей в нижней палате парламента США с правом совещательного голоса [12]. Неинкорпорированные земли, принадлежащие США, малочисленны и экономически несамостоятельны (неразвитые промышленность и сфера услуг, высокий уровень бедности), поэтому предоставлять учрежденному на этих землях автономному гражданскому правительству государственно властные полномочия нецелесообразно. Невозможно включить эти земли и в состав одного или нескольких штатов, потому что неинкорпорированные территории располагаются на островах в глубине Атлантического и Тихого океанов и никак не связаны с материковой Америкой. Другим примером указанных федеральных территорий являются территории Юкон, Северо-западные территории и Нунавут, расположенные в Канаде. Организация сложной системы государственной власти провинций на этих пустынных землях представлялась нецелесообразной, а «роль региональных и муниципальных властей» - «ничтожной или бессмысленной». Круг полномочий данных территорий установлены в законе, который в любой момент может быть изменен. Территории Канады не обладают силами и средствами для реализации разных внутриполитических программ в области образования, здравоохранения, частной собственности, отправления правосудия, деятельности органов местного самоуправления. Законодательные собрания территорий подотчетны Генерал-губернатору Канады и подведомственны правительству Канады в лице комиссара, назначаемого на должность Палатой общин. И Генерал-губернатор, и комиссар в общем представляют федеральное правительство. Ещё одним примером территорий данного вида служат районы федерального подчинения Венесуэлы [13, с. 34], которые представляют собой морские острова, не включенные в территорию штата, а также острова, которые сформировались или появились в территориальном море или в той его части, которая покрывает континентальный шельф. Данные территории управляются мэром Каракаса.

Наконец, статусом федеральных территорий наделяются территории, имеющие национально-этническое, стратегическое, политическое и административное значения [14, с. 132]. К данным территориям относят союзную территории Джамму и Кашмир в Индии, Лабуан в Малайзии. Создание союзной территории в Индии является стратегически верным решением, так как бывшая одним штатом территория находились на границе с Пакистаном. Усиленный контроль за безопасностью на границе с Пакистаном, борьба с терроризмом и нищетой, обеспечение мирного сосуществования мусульман, буддистов и индуистов на этой земле, развитие медицины и образования - это меры, осуществить которые способно было только центральное правительство на данной территории. Лабуан стал стратегическим регионом страны - главным оффшорным финансовым центром и свободной торговой зоной с развивающейся инфраструктурой. В Лабуане нет парламента; налоги, которые платят компании, зарегистрированные в Лабуане, поступают в федеральный бюджет; общее руководство федеральной территорией осуществляет Министерство федеральных территорий Малайзии. Тем не менее, статус федеральной территории Лабуан обеспечивает стабильный экономический рост как этому региону, так и всей Малайзии в целом.

Таким образом, на основе зарубежного опыта, можно выделить следующие цели создания федеральных территорий:

• -    эффективное управление столицей, где расположены централизованные органы власти;

• -    управление островными, отдаленными или малочисленными территориями государства;

• -    управление территориями, имеющие национально-этническое, стратегическое, политическое и административное значения для государства.

Основываясь на зарубежном опыте, мы считаем, что создание федеральных территорий не является способом закрепления за федеральным центром большего количества полномочий в определенных регионах, по сравнению с полномочиями субъектов федерации., т.е. не происходит вмешательство в полноту власти субъектов по вопросам их ведения. Наоборот, придание определенным районам статуса территории прямого федерального подчинения способствует развитию государства, укреплению его позиций на международной арене и упорядочиванию общественных отношений. Внедрение такого института в РФ через поправку Конституции стало верным шагом, который имеет благоприятные перспективы для будущего России.

При этом создание федеральной территории «Сириус» выявило ряд проблем, связанных с данным институтом, которые были рассмотрены выше. Для их разрешения разработка и принятие единого нормативного акта, который бы закрепил общие принципы организации и функционирования федеральных территорий, можно считать необходимой мерой. С одной стороны, такой подход предполагается неосуществимым, так как несмотря на общий признак прямого федерального подчинения, федеральные территории зарубежных странах отличаются друг от друга не только по странам, но и внутри государств, соответственно создание единого акта весьма проблематично.

Однако, с другой стороны, создание единого акта может пойти на пользу ин- ституту федеральных территорий, так как стоит признать, что помимо способа управления у федеральных территорий существуют определенные общие характеристики, например, все федеральные территории направлены на эффективное управление какого-либо района. Закрепление общих положений в рамках одного закона будет способствовать укреплению института, а также позволит более грамотно подойти к созданию территорий прямого федерального подчинения.

Огромная территория Российской Федерации представляет собой благоприятную почву для развития института федеральных территорий. Наша страна имеет как стратегически важные регионы, так и регионы, характеризующиеся определенной удаленностью от центра управления, малочисленностью и т.п. Создание федеральных территорий на указанных пространствах будет способствовать снижению нагрузки на бюджет, связанной с функционированием системы органов государственной власти, решит некоторые экологические проблемы, а также позволит поднять ценность и значимость данных территорий для государства и общества.

Пока к правовому регулированию федеральных территорий в нашей стране большое количество вопросов, решить которые поможет взвешенный тщательно продуманный подход, который будет учитывать как наиболее удачные модели правового регулирования и функционирования такого рода территорий за рубежом, так и российскую специфику.