Финансирование деятельности юридических лиц публичного права: коллизионно-правовые аспекты

Каждая госкорпорация создается на основании самостоятельного федерального закона. Например, в 2007 г. были созданы такие госкорпорации, как «Роснано» [1], «Росатом», «Ростех» [2], «Внешэкономбанк» [3] и ряд других. С точки зрения финансирования госкорпорации имеют ряд особенностей. В частности, они наделяются финансовыми ресурсами государством в силу федерального закона, и эти финансовые ресурсы по своей природе являются публично-правовыми [4, с. 139]. Госкорпорации могут увеличивать объем финансовых средств также посредством осуществления экономической деятельности с целью извлечения прибыли и привлечения внешних заимствований. Но все же одним из главных источников финансирования госкорпораций являются средства государства. С этим связаны, с одной стороны, основные преимущества госкорпораций, но, с другой стороны, и их недостатки.

Первая проблема. Если мы рассмотрим деятельность одной из госкорпораций, а именно – «Ростеха», то сможем увидеть, что подробные данные о результатах ее деятельности в открытых источниках отсутствуют. Не являясь акционерным обществом, «Ростех» не обязан согласно гражданскому законодательству представлять отчетность о своей деятельности в системе раскрытия информации. «Ростех» в своих годовых отчетах указывает одну только выручку и прибыль. Поэтому невозможно узнать ни источников поступлений, ни баланса активов, ни объема задолженности. Но оценивать результат деятельности «Ростеха» только по размеру годовой выручки и прибыли было бы не совсем объективно, так как за последние годы эта госкорпорация приобрела огромное количество новых активов (скажем, с 2009 по 2017 гг. количество предприятий, входящих в структуру «Ростех», увеличилось с 437 до более чем 700 ед.) [5]. Когда у организации есть множество направлений деятельности, как у «Ростеха» в частности, очень легко создать картину общей позитивной отчетности, но при этом отдельные направления деятельности организации могут оставаться крайне убыточными.

Вторая проблема касается отсутствия адекватной статистики и того, в каком объеме и форме «Ростех» получает государственное финансирование. Усугубляет эту ситуацию и то, что Министерство финансов РФ может перечислить деньги как непосредственно самому «Ростеху», так и напрямую предприятиям, входящим в структуру «Ростеха», по федеральным целевым программам. Как было сказано самим главой «Ростеха» Сергеем Чемезовым в одном из выступлений в прессе, только в 2016 г. на инвестиционные проекты госкорпорации было выделено почти 100 млрд руб. бюджетных средств [6].

Все эти факты могут свидетельствовать лишь о том, что государственные деньги на поддержку «Ростеха» тратятся не так прозрачно и эффективно, как могли бы при должном государственном контроле. Примерно схожая ситуация образуется и вокруг других госкорпораций. Например, согласно годовым отчетам «Росатома» только в 2009-2014 гг. он получил под свои проекты 826 млрд руб. бюджетных средств [7]. Еще в более плохом экономическом положении находится «Внешэкономбанк», убыток которого в 2016 г. составил рекордные 111 млрд руб. Для устранения негативных последствий неэффективного управления данной госкорпорацией также были выделены огромные денежные средства в виде 200 млрд руб. [8].

Таким образом, мы отчетливо можем наблюдать, что в настоящий момент существуют серьезные проблемы, касающиеся источников и форм финансирования госкорпораций в Российской Федерации. Из-за неэффективного управления этими организациями государству приходится выделять огромные денежные средства для их поддержки за счет своих налогоплательщиков. При всем этом, госкорпорации практически не прибегают к другим видам внешних заимствований, кроме бюджетных субсидий. Решением данной проблемы может выступить законодательное определение четких критериев эффективности деятельности российских госкорпораций и усиление внешнего контроля за их деятельностью, что позволит частично снизить степень неэффективности использования государственного имущества и различных злоупотреблений. На данном же этапе, к сожалению, следует констатировать, что практически ни одна госкорпорация не может осуществлять свою деятельность без постоянных бюджетных вливаний со стороны государства. Для обеспечения стабильного правового

положения публичных юридических лиц их экономическая деятельность должна строиться на принципах возвратности и срочности финансирования, а также на ликвидности объектов данной деятельности. В ряде случаев законодатель устанавливает ограничения в отношении выбора объектов осуществления данной деятельности.

Еще одним видом юридических лиц публичного права являются государственные компании. Согласно ст. 7.2 ФЗ «О некоммерческих организациях», ей признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона.

Одной из крупнейших таких компаний сегодня является акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – АО «РЖД»), единственным акционером которой является Российская Федерация. При осуществлении своей деятельности АО «РЖД» пользуется не только собственными имеющимися средствами, но и разными источниками внешнего финансирования, такими как вклады в имущество, прибыль, ценные бумаги, кредиты и займы, бюджетные ассигнования. На сегодняшний день у АО «РЖД» доля собственного капитала сокращается и увеличивается доля заемного капитала. Справедливости ради скажем, что использование заемного капитала является нормальной практикой, тем не менее, быстрое увеличение доли заемного капитала может снижать финансовую устойчивость компании и рыночную стоимость публично обращающихся акций. В настоящее время российская экономическая действительность такова, что прибыль компании не может рассматриваться как серьезный и, тем более, основной источник финансирования ее деятельности в ближайшей перспективе. Мониторинг отчетных показателей свидетельствует о том, что у АО «РЖД» нет продуманной детальной дивидендной стратегии: выплаты дивидендов ее акционерам за последние отчетные периоды даже в условиях получения высокой прибыли организации носили чисто символический характер и составляли 86 копеек на одну обыкновенную акцию в год [9, с. 15]. Поэтому государство регулирует в ручном режиме ценовую политику компании, что приводит к снижению прибыли и к сокращению источников финансирования.

Естественно, что данная ситуация ослабляет стимулы к развитию государственной компании. Для увеличения заемного капитала используют облигационные займы и банковские кредиты. В настоящее время, по аналогии с предыдущими примерами, сложилась ситуация неэффективности деятельности АО «РЖД». Решением данных проблем могло бы выступить внедрение в существующее законодательство системы строгого взаимоконтроля с последующим возложением мер ответственности как на распорядителя, так и на получателя бюджетных средств. Необходимо создать некое подобие так называемой системы «сдержек и противовесов», которая позволила бы посредством контроля максимально сократить хищение финансовых средств в процессе движения капитала от распорядителя к получателю [10, с. 19].

Согласно существующему в России правопорядку, юридические лица публичного права финансируются напрямую РФ, либо субъектами РФ, либо муниципальными образованиями из их бюджетов. Это объясняется характером возложенных на данных субъектов функций, – исполнение публичных полномочий. По мнению некоторых ученых, к юридическим лицам публичного права относятся, кроме других, и государственные образования на территории РФ и сами субъекты РФ [11, с. 97].

Финансовой основой деятельности субъекта РФ является его бюджет (бюджет субъекта РФ), который формируется за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ). Согласно ч. 1 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством

Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса [12]. При этом нуждающимися в дотациях субъектами РФ признаются (п. 4 указ. ст.): субъекты Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Признание субъекта РФ нуждающимся в дотациях осуществляется по методике, утверждаемой постановлением Правительства РФ [13]. Данная методика включает формулу, по которой высчитывается уровень бюджетной обеспеченности.

Таким образом, по логике функционирования экономики (вливание средств в экономику субъекта РФ должно стимулировать развитие получателя этих средств), получателями дотаций каждый финансовый год и плановый период должны быть разные регионы: «отстающий» в финансовом плане субъект РФ, получая дотации, устраняет это «отставание», и получателем дотаций избирается субъект РФ, который еще не устранил дефицит бюджета. Однако на практике это правило не работает: получателями дотаций являются одни и те же субъекты РФ, а также субъекты РФ, менее других нуждающиеся в финансовой помощи. Считаем, что существующие обозначенные проблемы представляют собой коллизию в бюджетных взаимоотношениях федерального центра и региональных властей. Фактически нарушается принцип равноправия субъектов во взаимоотношениях с государственной властью РФ, закрепленный в п. 4 ст. 5 Конституции РФ, который гласит, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Существующее положение создает опасность трений: нуждающиеся в дотациях субъекты РФ могут поставить вопрос об их получении; увеличение перечня получателей дотаций повлечет «обновление» их списка, т.е. те субъекты, которые уже получали дотации захотят их сохранить, тогда как новые претенденты также будут заинтересованы в их получении.

Фактически дотации, учитывая их безвозмездный характер и отсутствие целевого назначения – это инвестиция без отдачи. В настоящее время при дефицитном федеральном бюджете и в условиях экономического кризиса крайне важно разрешить эту проблему. В связи с этим Правительству РФ, в частности, Министерству финансов нужно выработать новую программу предоставления дотаций регионам из федерального бюджета. Существующие меры, к сожалению, не решают проблему бюджетного неравенства, и «отстающие» субъекты РФ так и не могут преодолеть это «отставание» даже с получением финансовой помощи. Следует также констатировать, что на сегодняшний день нет должного уровня взаимодействия общих норм гражданского законодательства о юридических лицах и огромным массивом специальных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность протогосудар-ственных структур, занимающихся бизнесом [14, с. 824]. Учитывая, что госкомпании практически не контролируются извне, вполне закономерно возникают очевидные сомнения в эффективности их деятельности. Современное состояние правового регулирования публичных юридических лиц сегодня находится на низком уровне, поскольку нет единого пути решения проблем по эффективному финансированию их деятельности.

Говоря о юридических коллизиях при определении источников финансирования данных органов, следует учесть, что это, в первую очередь, дефект права, несоответствие между правовыми предписаниями не только по их содержанию, но и по форме выражения. Встречаясь с коллизией юридических норм, мы сталкиваемся с одним из видов противоречий в праве. Это и есть противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению. Примером может послужить противоречивая ситуация когда, с одной стороны, Правительство РФ обязано обеспечить проведение единой денежной, финансовой и кредитной политики, но, с другой стороны, исходя из смысла действующего банковского законодательства, оно не имеет для этого реальных полномочий. Так и ситуация обстоит в области финансирования юридических лиц публичного права. Государство наделяет ЦБ РФ основным капиталом. Уставный капитал и иное имущество ЦБ РФ является федеральной собственностью, но при этом ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и

распоряжению этим имуществом. Изъятие и обременение обязательствами имущества ЦБ РФ без его согласия не допускаются. ЦБ РФ осуществляет свои расходы за счет собственных доходов и не регистрируется в налоговых органах [15, с. 10].

Противоречия, содержащиеся в нормах закона, должны быть устранены, а для этого должна быть проведена определенного рода работа, в дальнейшем дающая возможность ссылаться на один источник той или иной нормы, не дающей сомнения при ее соблюдении. Также крайне красноречивым примером имеющихся коллизий является то, что в России в качестве источника финансирования деятельности отдельных государственных корпораций был установлен обязательный страховой взнос, под которым следует понимать безвозмездный платеж, взимающийся с его плательщиков в форме отчуждения денежных средств, которые принадлежат им на праве собственности, в пользу государственных внебюджетных фондов или Агентства по страхованию вкладов [16, с. 14]. Однако сомнение вызывает конституционность введения иных публично-правовых платежей, которые не являются налогами и сборами, а служат для обеспечения финансирования деятельности отдельных юридических лиц. По сути, Конституция РФ не допускает возможность установления каких-либо иных видов публично-правовых платежей, кроме налогов и сборов. Законодательство РФ не дает понятия такому участнику оборота как юридические лица публичного права, но в научной литературе этот термин достаточно распространён.

Как мы знаем, термин юридического лица не применим к публично-правовым образованиям, каковыми являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Но, так или иначе, они принимают участие в имущественном обороте как в роли публичноправовых образований, так и через юридических лиц в качестве учредителей, акционеров [17, с. 13]. В первом случае Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования участвуют в обороте за счет казны, а во втором, они создают коммерческие или некоммерческие организации, и несут либо ограниченную ответственность, либо она вовсе отсутствует, кроме строго установленных случаев. Достаточно схожее правовое положение, которое подпадает под понимание юридического лица публичного права, наряду с публично-правовыми образованиями имеют те юридические лица, которые наделены публичными функциями. Например, Пенсионный фонд, федеральные фонды поддержки научной и научно-технической деятельности и другие. В настоящее время термин юридическое лицо публичного права может распространяться только на вновь созданное по российским законам юридическое лицо, наделенное публичными функциями. Это не означает, что необходимо перевести статус публичноправовых образований в юридических лиц публичного права, но необходимо отличать ответственность юридических лиц, выполняющих публичные функции (как правило, это государственные и муниципальные органы), в имущественных отношениях от ответственности за ненадлежащее выполнение ими публичных функций, которую несет соответствующий бюджет (в виде возмещения убытков), а также от ответственности должностных лиц этих органов (в виде дисциплинарной, административной и уголовной ответственности).

Определение понятия и особенностей юридического лица публичного права, его положение в системе субъектов права, правовой статус в настоящее время является весьма важной темой и требует скорейшего законодательного урегулирования. Из данной проблемы возникают остальные трудности, например, такие, как обеспечение функционирования данных субъектов, в каких формах и из каких источников должно осуществляться финансирование деятельности, возникают коллизии. В ст. 80 БК РФ говорится, что предоставление инвестиций из бюджета страны «юридическим лицам публичного права» предполагает одновременное возникновение права государственной или муниципальной собственности на равную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц.

Финансирование деятельности юридически лиц публичного права может реализовываться путем введения платежей, которые не являются налогами и сборами. Например, страховые взносы, собираемые Агентством по страхованию вкладов. Законы РФ прямо не уста- навливают введение каких-либо платежей, кроме налогов. Установление таких платежей, которые будут взиматься юридическими лицами публичного права, в дальнейшем может носить в себе угрозу коммерциализации их деятельности. Отмечается, что легальной формой финансирования деятельности публичных юридических лиц за счет публичных платежей является накапливание средств на оплату данных расходов через налоговые платежи со следующим предоставлением межбюджетных трансфертов (в отношении государственных внебюджетных фондов) и субсидий. Таким образом, необходимо нормативно урегулировать финансовое обеспечение юридических лиц публичного права, ведь существуют разновидности юридических лиц публичного права, каждое из которых особенно по цели создания, также надо указать конкретно формы инвестирования (долгосрочные, по объему вложения и т.д.), источники финансирования.

Наиболее значимым фактом государственной политики в 2007 г. стало создание государственных корпораций, которые получили широкие функции, многочисленные направления деятельности, а главное, огромные имущественные и материальные активы государства, которые стали собственностью этих госкорпораций. Согласно ст. 7 ФЗ «О некоммерческих организациях», государственные корпорации, созданные для обеспечения государственных интересов в определенных отраслях экономики, могут так же осуществлять предпринимательскую деятельность в рамках устанавливаемых министерствами и ведомствами планов, но только в обеспечение главной своей функции. К примеру, «Росатом» продает энергию, которая вырабатывается его мощностями на АЭС. Однако для осуществления своих функций даже таким образованиям, как государственные корпорации, недостает собственных средств, и они прибегают к внешним заимствованиям. К ним относятся: субсидии из федерального бюджета, средства, полученные на выполнение государственного заказа, привлеченного финансирования в виде займов и выпуска облигаций и другие виде, не запрещенные законом [18, с. 335]. Согласно интервью директора Госкорпорации по экономике и финансам Ильи Реброва, «Росатом» выпускает биржевые облигации и продает их Пенсионным фондам. Однако сумма на которую они выпускались очень мала – всего 15 млрд руб. [19], тогда как субсидии из государственного бюджета по состоянию на 2017 г. составили более 1,3 трлн руб. Также одним из видов финансирования является квазиналоговая целевая инвестиционная надбавка к тарифам концерна «Росэнергоатом».

Касательно внешних заимствований в виде кредитов, можно сказать, что подобные сделки возможны по заявлениям руководителей только для осуществления предпринимательской деятельности за рубежом (строительство АЭС в зарубежных странах), в то время как на внутренние проекты займы иностранных банков не берутся, что объясняется отсутствием желания Росатома, а также России делиться с зарубежными конкурентами своими технологиями, что тоже порождает искусственное поддержание этой госкорпорации государством, а получение кредитов от российских банков лимитировано. На наш взгляд, «Росатом» появился не в самое лучшее время, и не с самой лучшей программой действий. Это касается как угасания интереса к атомной энергетике в мире в целом, так и громкими планами строительства 40 энергоблоков, из которых на данный момент построено всего 2. В бюджете на 2016 г. финансирование атомной энергетики было сокращено на 40%, что указывает на явные проблемы как в экономике страны, так и в эффективности госкорпорации. Инвестиции, которые вливают в деятельность «Росатома», также невелики. Для развития новых ядерных энерготехнологий на перспективу до 2020 г. госкорпорация получила 131,5 млрд руб., из которых только 21,1 млрд руб. – инвестиции, что так же говорит о плохом инвестиционном климате в стране и отсутствии особого интереса к атомной энергетике [19].

Таким образом, считаем, что главной коллизией касательно форм и источников финансирования госкорпораций является тот факт, что при всей возможности использования любых незапрещенных законом внешних заимствований, этого почти не происходит, и «Росатом» содержится исключительно на деньги налогоплательщиков.