Формирование системы управления государственной политикой в отношении детей в Красноярском крае в 1990-е гг.

1990-е гг. уникальный период в жизни нашей страны. Данный исторический этап важен для исследования тем, что в это время началась трансформация общества в новую социально-политическую структуру, происходило разделение обязанностей между центром и регионами, оформлялись органы государственной власти, определялась роль государства в решении жизненно важных вопросов, в том числе поддержки слабо защищенных слоев населения. Дети как раз и относятся к данной категории. Это определило цель данной статьи – изучить формирование системы управления государственной политикой в отношении детей в Красноярском крае в 1990-е гг.

В период 1991–1993 гг. политика в отношении детей и подростков в Красноярском крае развивалась в русле федеральных нормативно-правовых актов и программ.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» Постановлением от 5 августа 1992 г. № 294-П «О временных положениях, о структурных подразделениях аппарата администрации края» было утверждено временное положение о Комитете по социальным вопросам администрации Красноярского края, который являлся структурным подразделением администрации края.

Основными задачами комитета по социальным вопросам являлись: обеспечение деятельности управлений и комитетов администрации края, местной администрации по социальной политике; формирование концепции и основных направлений развития социальной сферы в крае; проведение демографической политики, оказание социальной помощи семье и детству. Возглавил данный орган В.С. Ким.

Комитет по социальным вопросам администрации края являлся куратором всех вопросов, связанных с осуществлением политики в отношении детей.

Система формирования политики в отношении детей в крае изменилась с принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и в связи существенным изменением аппарата администрации края. Законодательное собрание Красноярского края, избранное впервые 27 марта 1994 г., образовало постоянную комиссию по социальной защите, здравоохранению, вопросам семьи, материнства и детства. На данную комиссию был возложен контроль за выполнением Постановления Законодательного собрания Красноярского края от 6 октября 1994 г. № 3–58П «О Концепции семейной политики в Красноярском крае», которое явилось первым основополагающим актом на региональном уровне в сфере становления политики в отношении детей. Данным нормативным актом администрации края предписывалось разработать и представить на утверждение Законодательному собранию целевые комплексные программы по реализации семейной политики в соответствии с указом Президента РФ № 1696 от 18 августа 1994 г. «О президентской программе

''Дети России''» по основным направлениям: 1. Планирование семьи. 2. Дети-инвалиды. 3. Дети-сироты. 4. Дети Севера. 5. Отдых и оздоровление детей и подростков. 6. Индустрия детского питания. 7. Одаренные дети. 8. Социальная защита нетрудоспособного населения и семей с детьми. 9. Безопасное материнство.

В Концепции были обозначены основные проблемы современной семьи, которые, естественно, затрагивали проблемы детей, сформулированы цели и принципы семейной политики в крае, меры по реализации краевой семейной политики. Данный документ определил дальнейшую разработку и реализацию семейной политики и политики в отношении детей на территории края.

22 октября 1997 г. Законодательное собрание Красноярского края приняло Закон № 15–590 «Об организации работы по опеке и попечительству в Красноярском крае».

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации органами опеки и попечительства были определены органы местного самоуправления: в отношении несовершеннолетних лиц – муниципальные органы управления образованием и муниципальные службы семьи, материнства и детства; в отношении несовершеннолетних лиц, не достигших 4-летнего возраста, лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, – муниципальные органы управления здравоохранением и муниципальные службы семьи, материнства и детства; в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья, – муниципальные органы социальной защиты.

Основными задачами органов опеки и попечительства стали: обеспечение оптимальных условий для жизни и воспитания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье; защита их прав и интересов, осуществление контроля за содержанием, воспитанием и образованием; защита личных и имущественных прав и интересов совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» Постановлением администрации Красноярского края от 22 апреля 1999 г. № 214-П была возобновлена деятельность комиссии по делам несовершеннолетних при губернаторе края.

Постановлением от 25 января 2001 г. № 45-П утверждено положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе края. Этим постановлением была утверждена Комиссия для его реализации. В круг ее обязанностей вошли вопросы, связанные с защитой и восстановлением нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних во всех сферах жизнедеятельности; контроль за выполнением федерального и краевого законодательств; координация деятельности органов и учреждений, входящих в государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав; разработка и реализация мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, по устранению причин, порождающих эти явления, и другие вопросы.

С августа 1992 до сентября 2000 гг. главным органом – проводником политики в отношении детей – на территории края был Комитет по социальным вопросам администрации Красноярского края. Постановлением администрации края от 19 сентября 2000 г. № 719-П был образован в структуре аппарата администрации края Комитет по вопросам семьи, материнства и детства. Председателем Комитета была назначена С.Г. Рубцова, и ей было поручено подготовить положение о Комитете по вопросам семьи, материнства и детства администрации края.

Постановлением администрации края от 25 января 2001 г. № 44-П «О комитете по вопросам семьи, материнства и детства администрации края» Комитет был реорганизован путем выделения его из состава аппарата администрации края с приданием ему статуса юридического лица. Для нового учреждения было утверждено положение о комитете по вопросам семьи, материнства и детства администрации края.

Комитет по вопросам семьи, материнства и детства (далее – Комитет) осуществлял государственное управление в сфере семьи, материнства и детства. Его деятельность проводилась во взаимодействии со структурными подразделениями и органами администрации края, органами местного самоуправления, общественными и иными объединениями, средствами массовой информации, а также другими организациями независимо от их организационно-правовой формы. Работа комитета финансировалась из средств краевого бюджета.

Основными задачами комитета являлись: формирование и реализация государственной семейной политики в Красноярском крае, защита прав и основных гарантий ребенка, охрана материнства, защита интересов семьи, создание условий, способствующих укреплению семьи в обществе, организация и развитие семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

На Комитет был возложен и ряд других функций: осуществление подготовки предложений по вопросам семьи, материнства и детства для включения в целевые федеральные программы, участие в разработке краевых целевых программ, подготовка для Законодательного собрания Красноярского края ежегодного доклада «О положении детей в Красноярском крае», анализ реализации органами местного самоуправления социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации и края для семьи и детей, осуществление контроля за рациональным расходованием целевых средств, направляемых в органы местного самоуправления для решения вопросов семьи, материнства и детства, развитие эффективных форм семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, внесение предложений о совершенствовании действующего законодательства в области семейной политики, содействие созданию учреждений, оказывающих экономическую, социальную, психологическую поддержку семьям, детям, проведение мониторинга «Семья в Красноярском крае», формирование регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, осуществление руководства по координации деятельности всех структур, реализовывавших политику в интересах детей.

Постановлением от 26 марта 2001 г. № 14–1242-П Законодательного собрания Красноярского края было согласовано учреждение Краевого центра усыновления, опеки и попечительства. 23 апреля 2001 г. постановлением администрации Красноярского края № 272-П было принято решение об организации центра, учредителем которого выступил Комитет по вопросам семьи, материнства и детства.

В ноябре 2000 г. в крае был принят закон «О защите прав ребенка», а в июне 2001 г. – изменения и дополнения к нему [Закон Красноярского края № 12–961…, 2000]. Данный закон стал основным документом, закрепившим за ребенком все права, которые даются ему Конвенцией ООН о правах ребенка, Конституцией РФ, Федеральными законами.

Согласно этому Закону государственная политика Красноярского края в области защиты прав ребенка стала основываться на следующих принципах: создание эко- номических, правовых, социальных и экологических условий для развития физически, психически и нравственно здорового ребенка, формирования и реализации личности; воспитание у ребенка патриотизма, гражданственности; приобщение к отечественной и мировой культуре; обеспечение права детей на воспитание в семье, оказание родителям, усыновителям и опекунам надлежащей помощи; выделение из краевого бюджета средств, необходимых для социальной поддержки детей.

Закон гласил, что государственная политика края в области защиты прав ребенка осуществляется на основе концепции семейной политики, защиты прав и законных интересов детей, разрабатываемой на срок не менее 3-х лет с утверждения Законодательным собранием края с учетом заключения краевого общественного совета по защите прав ребенка. Краевой общественный совет по защите прав ребенка формировался Законодательным собранием, администрацией края на паритетных началах из числа лиц, представленных органами местного самоуправления, правозащитными общественными объединениями, общественными объединениями родителей и высококвалифицированными и авторитетными специалистами в области защиты прав ребенка. Он принимал участие в разработке концепции семейной политики, защиты прав и законных интересов детей; в разработке дополнительных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей; в подготовке доклада о положении детей в крае; в проведении общественной экспертизы правовых актов, затрагивающих интересы детей в Красноярском крае; в работе конкурсных комиссий по размещению краевых государственных контрактов на закупку товаров и оказание услуг для детей.

5 июня 2001 г. Законодательное собрание Красноярского края приняло Постановление № 14–134 П «О концепции семейной политики, защиты прав и законных интересов, поддержки детства на 2001–2005 гг.» в целях реализации закона «О защите прав ребенка».

В концепции подтверждалось, что государственная политика в отношении семьи, защиты прав и интересов детей, поддержки детства – это деятельность государственных органов и учреждений, реализующих целостную систему мер экономического, правового, социального, медицинского, информационного, образовательного, культурного и организационного характера, направленных на стабилизацию и последовательное улучшение ситуации в сфере семьи, материнства, отцовства, детства и защиты прав и законных интересов детей. Ее важнейшими задачами являлись оказание поддержки семьям, выполняющим свои основные функции, и помощь семьям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, защита прав и интересов детей, организационно-финансовая поддержка детства [Постановление Законодательного собрания…, 2001].

1 января 2002 г. вступил в силу Закон Красноярского края № 16–1560 от 2 ноября 2001 г. «О внесении дополнений в Закон Красноярского края ''Об уполномоченном по правам человека в Красноярском крае''». Данным правовым актом в крае в целях государственной защиты прав ребенка, их соблюдения органами государственной власти края, органами местного самоуправления и должностными лицами учреждалась должность Уполномоченного по правам ребенка в Красноярском крае. Кандидатуру Уполномоченного по правам ребенка (обязательны высшее педагогическое или юридическое образование и опыт работы с детьми или опыт правозащитной деятельности) представляет на согласование в Законодательное собрание края Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае. На должность Уполномоченного по правам ребенка в Красноярском крае назначена А.Д. Комович.

В целях оптимизации структуры органов исполнительной власти края и на основании статьи 68 Устава Красноярского края Постановлением Совета администрации края от 23 апреля 2004 г. Комитет по вопросам семьи, материнства и детства администрации Красноярского края был ликвидирован [Постановление Совета администрации…, 2004]. Его функции были преданы Главному управлению образования и Управлению социальной защиты населения. Главное управление образования администрации Красноярского края стало осуществлять организацию устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семью, формировать региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, осуществлять защиту прав и гарантий ребенка. Управление социальной защиты населения администрации Красноярского края реализовывает полномочия в области охраны материнства, защиты интересов семьи. Для выполнения этих функций штат Главного управления образования администрации Красноярского края был увеличен на 3 единицы, Управления социальной защиты населения администрации Красноярского края – на 2 единицы (преимущественно путем трудоустройства государственных служащих, высвобождаемых в связи с ликвидацией Комитета по вопросам семьи, материнства и детства администрации Красноярского края).

По нашему мнению, данная реорганизация в крае не самое оптимальное управленческое решение: фактически ликвидирован единственный орган, который объединял деятельность всех структур по формированию политики в отношении детей. Ликвидация Комитета привела к снижению контролирующей функции государства, усложнила механизм реализации политики в отношении детей. Результатом стали несогласованность и разрозненность действий разных ведомств по обеспечению социальных гарантий для семей и детей.

Таким образом, в исследуемый период в Красноярском крае с учетом всероссийской практики произошло формирование системы управления и реализации государственной политики в отношении детей. В состав системы входили Законодательное собрание, администрация края и органы местного самоуправления. К функциям Законодательного собрания края были отнесены:

• 1)    принятие законов края в области защиты прав ребенка, семейной политики;

• 2)    принятие по представлению администрации краевых целевых программ в области защиты прав детей;

• 3)    утверждение по представлению администрации края финансовых затрат на реализацию государственных минимальных социальных стандартов;

В функции администрации края вошли:

• 1)    реализация в крае государственной политики в интересах детей, в том числе в области образования и воспитания, охраны здоровья, социальной защиты, социального обслуживания, содействия социальной адаптации и социальной реабилитации детей, обеспечения их занятости и охраны труда, профилактики безнадзорности и правонарушений, организации детского отдыха и в других областях в соответствии с действующим законодательством;

• 2)    разработка и реализация краевых целевых программ защиты прав детей;

• 3)    ежегодное представление в Законодательное собрание края доклада о положении детей в крае;

• 4)    разработка предложений об увеличении нормативов финансовых затрат на реализацию государственных минимальных социальных стандартов;

• 5)    осуществление финансирования мероприятий по защите прав и законных интересов детей, поддержке детства.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции стали иметь право принимать решения об осуществлении мероприятий по защите прав и законных интересов детей; координировать свои действия с действиями органов государственной власти в части поддержки федеральных и краевых целевых программ защиты прав и законных интересов детей, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, поддержки детства, а также иных мероприятий, осуществляемых в данной области; исходя из собственных финансовых и экономических возможностей, вводить дополнительные виды социальной помощи отдельным категориям детей.