Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению как одна из мер профилактики коррупционных правонарушений

В настоящее время каждый четвертый гражданин имеет неверное представление о коррупции, что еще раз подтверждает необходимость проведения специальных мероприятий, направленных на более широкое информирование граждан о коррупции и формирование нетерпимости к ее проявлениям [1].

Нельзя не согласиться с этим мнением, так как законодатель, органы государственной власти и в целом все субъекты правоотношений обязаны проводить последовательную работу, направленную на формирование в обществе нетерпимости к любому проявлению коррупции. Только в этом случае мы сможем говорить о действительно эффективной модели управления в обществе, сможем «вычистить» ряды органов государственной и муниципальной власти от субъектов, грубо нарушающих положения действующего законодательства о противодействии коррупции.

В одном из своих выступлений Президент России В. В. Путин отметил, что власти ведут планомерную и методическую антикоррупционную работу, что это не набор разовых акций, а работа постоянная, она никак не ограничена во времени и имеет целью создание атмосферы нетерпимости к коррупции. В частности, в настоящее время утвержден Комплексный план образовательных мероприятий, направленных на создание среды нетерпимости к проявлениям коррупции в обществе [5].

Ни в одном действующем российском нормативном правовом акте не дается определения того, что следует понимать под термином «формирование нетерпимости к коррупционному поведению». Интерпретаций в содержании данного термина огромное количество. Так, сегодня во многих российских законодательных актах самых разных уровней регулярно используется такой термин и обращается внимание на необходимость формирования нетерпимости к коррупционному поведению. Причем зачастую используются и иные слова и словосочетания наряду с термином «нетерпимость» – «негативное отношение», «отрицательное отношение». Все используемые формулировки абсолютно равнозначны, так как, в конечном счете, речь идет об отрицательном отношении всех субъектов правоотношений к коррупционным нарушениям, где бы они ни находили своего проявления.

В теории данному термину уделено не так много внимания. Например, Е. И. Спектор считает, что формирование в обществе нежелания и невозможности терпеть коррупцион- ное поведение – это мера профилактики, направленная на повышение уровня правовой культуры граждан, которая положительно сказывается на имидже государственных гражданских служащих, снижает уровень коррупционных правонарушений и повышает качество предоставляемых публичных услуг [6].

Крайне интересную точку зрения в своей работе высказывают С. В. Пархоменко и Д. А. Седых. Авторы пишут, что сегодня не просто назрела необходимость планомерной работы, которая направлена на формирование в обществе нетерпимости к коррупции, но закон необходимо дополнить предписаниями по формированию на индивидуальном уровне иммунитета должностных лиц к соблазну коррупционного поведения, то есть способности противостоять субъективно возникшей или инициированной извне идее использовать свои должностные полномочия с корыстной целью [4].

• А. Е. Клышева обоснованно отмечает и пишет в своей работе, что в области формирования нетерпимости в обществе к коррупционному поведению остаются определенные вопросы. В частности, автор указывает, что неясно, кто же является субъектом формирования такой нетерпимости, то есть непонятно, от кого должна исходить инициатива этого процесса, как осуществляется такое формирование нетерпимости [2]. Однако не согласимся с данной точкой зрения, так как, на наш взгляд, очевидно, что формирование в обществе нетерпимости к коррупционным проявлениям осуществляется во всех органах государственной и муниципальной власти, и, как следствие, именно они в первую очередь являются субъектами формирования такой нетерпимости, что вполне объяснимо и логично.

Особое внимание стоит обратить на то обстоятельство, что формирование нетерпимости к коррупционному поведению как направление антикоррупционной деятельности рассматривается не только в антикоррупционном законодательстве, но и в законодательстве, которое прямого отношения к институту коррупции не имеет. Так, п. 10 ч. 1 ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусмотрено оказание государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими такого вида деятельности, как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению1. Здесь же стоит обратить внимание и на Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»2, где особо отмечено, что задачей общественного контроля является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению.

Следуя за положениями федерального законодательства, региональные законодатели в антикоррупционном законодательстве субъектов Российской Федерации в качестве одного из основных направлений противодействия коррупции также закрепили формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению.

В Указе Президента РФ от 26.05.2009 № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации» была особо отмечена необходимость усиления работы по направлению подготовки (специальности) «Юриспруденция», предусматривающей увеличение объема практической части основной образовательной программы высшего образования, предусматривающей формирование у обучающихся нетерпимости к коррупционному поведению и уважительного отношения к праву и закону3. В Указе Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» одной из основных задач было определено формирование у федеральных государственных гражданских служащих нетерпимости к коррупционному поведению1.

В данной работе хотелось бы сформулировать авторское определение понятия «формирование нетерпимости к коррупционному поведению»: это системная, целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, института общественного контроля, средств массовой информации, трудовых коллективов по формированию высокого правосознания и правовой культуры граждан, ориентированная на формирование в обществе отрицательного отношения к любым проявляем коррупционного поведения.

Всё вышеизложенное демонстрирует, что правовая категория «формирование нетерпимости к коррупционному поведению» используется на всех уровнях правотворческой деятельности: от федерального до муниципального. Однако это обстоятельство не проясняет, в чем именно заключается «формирование нетерпимости к коррупционному поведению» в системе противодействия коррупции. Иначе говоря, важно понимать, какими конкретно способами достигается реальное формирование в обществе негативного отношения к коррупции.

Системный анализ изученных точек зрения свидетельствует о том, что наиболее популярными средствами являются:

• 1)    разработка, издание и распространение печатных материалов с информацией о пагубности коррупции и методах о противодействии коррупции (формат таких изданий может быть самым различным – буклеты, листовки, методички и т. д.);

• 2)    издание и выпуск на телевидении и радио передач о пагубности коррупции;

• 3)    внедрение активной социальной рекламы, которая как раз и будет формировать нетерпимое отношение в обществе к коррупционным проявлениям;

• 4)    организация и проведение конкурсов в сфере противодействия коррупции;

• 5)    внедрение любых иных мер, направленных на профилактический эффект с целью противодействия коррупции.

В целом реализация такого комплекса мероприятий положительно сказывается на общей картине в рассматриваемой сфере, но, безусловно, плодотворная работа должна совершенствоваться и становиться более массовой. В век всеобщей информатизации, компьютеризации различным органам следует чаще публиковать сведения о своей работе в сфере противодействия коррупции не только на официальных сайтах, так как их в основном просматривают сотрудники этих органов. В данном случае информация должна быть доведена до граждан, что поспособствует реализации превентивных, профилактических мер. Так, в качестве информационных ресурсов должны использоваться популярные сайты в регионах: например, в Пермском крае таким сайтом может стать «https://» или «», где просматривает новости огромное количество жителей. Хотя бы ежемесячные публикации на таком сайте будут способствовать повышению авторитета органов власти среди рядовых граждан, свидетельствовать о неотвратимости наказания за допущенные коррупционные правонарушения в органах государственной и муниципальной власти.

Еще одним ярким примером борьбы с коррупцией является работа органов прокуратуры. Так, в 2020 году Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведен конкурс на лучшую антикоррупционную социальную рекламу на тему «Прокуратура против коррупции» по двум номинациям: социальные плакаты и видеоролики. Результаты конкурса размещены на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Целью проведения таких конкурсов как раз является привлечение широких масс к проблемам коррупции. Именно в рамках таких конкурсов вырабатывается нетерпимое отношение к коррупции, когда конкурсанты своим примером показывают пагубность коррупции, осуществляется и обмен опытом среди участников конкурсов.

Вообще, органы прокуратуры ежегодно уделяют внимание проведению различных мероприятий правового просвещения в области противодействия коррупции, демонстрируя активную системную работу конкретного органа, направленную на формирование в обществе нетерпимости к коррупции. Такие действия имеют своей целью объять огромные массы и донести до каждого, что коррупция – это негативное явление, которое мешает нормально функционировать органам власти.

Принятые меры, как представляется, позволят преодолеть возникающие трудности, в значительной степени повысить практическую, методическую и профилактическую составляющую антикоррупционной работы, а также повысить уровень доверия граждан к институту власти.

Еще одним примером такой положительной работы является создание на различных территориях субъектов РФ в конкретных органах так называемых карт коррупционных рисков и мер по их минимизации. Приведем пример, изучив официальный сайт Управления федеральной налоговой службы по Пермскому краю (далее – ФНС). Так, на сайте отражены должности, которые подвержены коррупционным рискам, и точно описано, в чем именно могут выражаться такие риски. Например, в отношении руководителя обозначены такие коррупционные риски, как сознательное включение или невключение подконтрольного субъекта в план проведения выездных налоговых проверок, игнорирование нарушений законодательства о налогах и сборах, допускаемых конкретным субъектом, а также сознательное игнорирование нарушений, которые допускают сами сотрудники ФНС (здесь, по всей видимости, речь идет уже о коррупционных связях между должностными лицами в ФНС). В опубликованном проекте карты присутствуют механизмы минимизации таких коррупционных рисков. К примеру: «Установление четких оснований и критериев принятия административных решений; минимизация степени усмотрения при принятии решений должностными лицами посредством установления четких оснований и критериев принятая решений» или «проверка уполномоченным подразделением налогового органа наличия возможной аффилированности между подконтрольным субъектом и должностным лицом налогового органа; информирование отдела по противодействию коррупции Управления кадров ФНС России о поступивших жалобах» и т. д.1 Такие проекты положительно сказываются на работе конкретных должностных лиц и существенно снижают риски коррупционного характера. Примеров создания таких карт коррупционных рисков огромное количество: в администрации города Мегион (Ханты-Мансийский автономный ок-руг-Югра), в Администрации Ярославской области, ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра» по Пермскому краю, Федеральном архивном агентстве.

Не менее важным является и просветительский компонент, когда с начала образовательного процесса даются установки, направленные на формирование нетерпимости к коррупции у граждан. В средствах массовой информации и в сети Интернет сегодня активно обсуждается идея закладывать в умы россиян с самого детства законопослушное поведение, в том числе путем внедрения в учебный процесс специальных образовательных

программ, направленных на формирование негативного отношения к коррупции. Формы такой просветительской работы могут быть самые разные: классные часы, открытые уроки, различные игры в разных форматах. Например, в Ставропольском крае в целях правовой пропаганды, направленной на формирование антикоррупционного поведения граждан, по инициативе прокурора края прокуратурами городов и районов в первую декаду декабря 2018 года проведен ряд мероприятий правового просвещения, приуроченных к Международному дню борьбы с коррупцией, которые реализовывались с привлечением сотрудников правоохранительных органов, представителей органов местного самоуправления и СМИ, а также представителей общественных объединений, функционирующих на поднадзорной территории, и были ориентированы на наиболее эффективный результат от просветительской деятельности.

В рамках реализации таких мероприятий на базе правительства Ставропольского края под руководством прокурора края Ю. Н. Турыгина научными сотрудниками НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ совместно с работниками прокуратуры края и Управления Генеральной прокуратуры РФ в Северо-Кавказском федеральном округе был проведен обучающий семинар, темой которого определили «Новеллы и проблематика соблюдения требований законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции»1.

О позитивных моментах таких мероприятий по проблемам коррупции говорит в своей работе И. В. Тепляшин, который предлагает разработать специальные темы для проведения «антикоррупционных» занятий [7]. Стоит также отметить, что еще в августе 2018 года Правительством РФ было поручено Минобрнауки России, Минпросвещения России и Минтруду России обновить образовательные стандарты. Правительство действовало в рамках Национального плана противодействия коррупции на 2018–2020 годы. В настоящее время утвержден и вступил в действие целый ряд Федеральных образовательных стандартов высшего образования нового поколения, в которых предусмотрено в качестве обязательного результата обучения освоение выпускниками универсальной компетенции «Способность формировать нетерпимое отношение к коррупционному поведению», и для студентов не только, например, юридических, но и социально-гуманитарных направлений2.

Кроме того, Минтрудом России подготовлены примерные перечни основных вопросов, рекомендуемых к освоению в рамках дополнительных профессиональных программ антикоррупционной тематики3.

Отметим, что развитие образовательных организаций высшего образования и использование их потенциала в реализации мер профилактики и формирования нетерпимости к коррупции может способствовать конкретному решению насущных вопросов – снизить коррупцию в органах государственной и муниципальной власти.

Примечателен в данных вопросах и опыт зарубежных стран, который изучен С. А. Мочаловым. Автор, анализируя опыт зарубежных стран, констатирует тот факт, что в США, Великобритании, Франции приняты специальные кодексы этического поведения граждан, занимающих государственные или муниципальные должности. Эти кодексы включают в себя основы законопослушного поведения, имеют указание на нормы морали, нравственности. Ранее в работе оговаривались, что в России идет активное включение в образовательные стандарты положений, связанных с противодействием коррупции, нацеленных на формирование у обучающихся нетерпимого отношения к коррупции. Например, в Дании такие механизмы давно используются, и ученикам школ, студентам высших учебных заведений преподаются дисциплины, формирующие нетерпимое отношение к коррупции, это важный просветительский компонент. Считаем, что такая работа даст свои плоды, ведь Дания – страна, где уровень коррупции один из самых низких. Целью таких занятий является донесение до молодежи информации, что коррупционное поведение – это не средство решения своих проблем. Стоит также отметить, что Марокко, Пакистан и Австралия вообще ввели образовательные программы по заявленной проблематике в начальных классах. Государства считают, что основы правового и законного поведения должны закладываться в умы граждан с самого раннего возраста [3].

Подводя итог, хотелось бы подчеркнуть, что формирование нетерпимости в обществе к коррупции – крайне важная мера ее профилактики. Умелое и последовательное внедрение таких профилактических мер – это залог успеха в вопросах формирования, а также повышения уровня правовой культуры граждан, когда на самых первых ступенях образования закладываются основы правового поведения. Как следствие, мы обязательно увидим, что в обществе с годами будет сформировано прочное нетерпимое отношение к коррупционному поведению. Все эти меры, очевидно, снижают соблазн должностного лица или управленца получить взятку. Профилактика коррупционных правонарушений, минимизация коррупционных рисков, а также правовое просвещение должностных лиц и рядовых граждан – это мощное средство в борьбе с коррупцией.