Формы и способы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления

Вопросы организации контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления приобретают особую значимость в настоящий период, когда идет становление новой системы местного самоуправления.

Демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы, находиться в диалектической взаимосвязи.

Сами по себе законы и муниципальные правовые акты, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений.

Внешний контроль за деятельностью органов местного самоуправления в рамках системы публичного управления осуществляют органы государственной власти. В структуре механизма государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления можно выделить следующие основные формы: административный контроль, судебный контроль, прокурорский надзор.

Часть 2 ст. 132 Конституции РФ определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В данной конституционной норме заключена обязанность государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий силами государственных органов.

При этом следует учитывать существующие ограничения контроля деятельности ме- стного самоуправления со стороны государства. Основы таковых заложены в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года ETS № 122 (ст. 8):

• 1.    Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

• 2.    Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

• 3.    Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

В РФ указанные принципы положены в основу всего федерального законодательства в этой области. Во-первых, регулирование контроля осуществляется Конституцией или федеральными законами. Во-вторых, контролировать можно только соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. И, в-третьих, степень вмешательства должна быть соразмерна защищаемым публичным интересам [2].

Конкретные порядок, формы контроля органами государственной власти за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в соответствии с п. 6 ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ о передаче полномочий.

На основе анализа действующих в настоящее время законов субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно выделить наиболее часто указываемые формы и способы данного контроля:

• 1)    дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации передан-

  ных полномочий. Органы государственной власти, по сути, получают возможность осуществлять отдельные исполнительно-распорядительные полномочия в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, в соответствии с Законом Челябинской области от 23 августа 2007 г. № 189-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации предоставления дошкольного и общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи» одной из форм осуществления контроля уполномоченными государственными органами является выдача письменных предписаний об устранении выявленных нарушений настоящего закона, обязательных для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (п. 5 ч. 2 ст. 6);

• 2)    согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий. В качестве примера может служить Закон Челябинской области от 25 января 2007 г. № 100-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной поддержке негосударственных образовательных учреждений», определивший следующий объем прав и обязанностей уполномоченных государственных органов при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий (ч. 1 ст. 4):

• -    координация и методическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочий;

• -    изучение, обобщение, распространение опыта работы органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий, обеспечение на территории Челябинской области его единообразного применения;

• -    внесение предложений органам местного самоуправления по вопросам эффективного осуществления ими государственных полномочий, в том числе по структуре и штатной численности органов местного самоуправления, осуществляющих государственные полномочия;

• -    предоставление органам местного самоуправления по их запросам необходимых материалов и документов, связанных с осуществлением государственных полномочий;

• 3)    осуществление проверок и правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий. В соответствии с Законом Челябинской области от 24 ноября 2005 г. № 430-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан» уполномоченные государственные органы Челябинской области в пределах своей компетенции производят контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий по социальной поддержке отдельных категорий граждан в следующих формах (ч. 2 ст. 8):

• -    проведение комплексных, тематических проверок и принятие в их ходе необходимых мер по устранению выявленных нарушений либо их предупреждению;

• -    отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов, принятых по вопросам осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, в случае их противоречия законодательству РФ и Челябинской области;

• 4)    направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий. В законах о передаче полномочий содержатся указания о формах и порядке направления запросов государственных органов, сроках предоставления таких документов и т.п. К примеру, Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. № 427-ЗПО «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» предусматривает право органов государственной власти Пензенской области запрашивать и получать в срок до двух недель, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, катастрофы и т.д.) – в срок до трех дней, необходимые документы и другую информацию, касающуюся исполнения переданных полномочий (ч. 2 ст. 15);

• 5)    заслушивание отчетов органов местного самоуправления. В частности Закон Челя-

  бинской области от 22 декабря 2005 г. № 444-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи» устанавливает такие формы контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, как:

• -    заслушивание отчетов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления о результатах осуществления переданных государственных полномочий на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи (п. 3 ч. 2 ст. 6);

• -    истребование устных и письменных объяснений по поводу нарушения либо неисполнения настоящего закона, а также другой информации для проведения проверок и ревизий (п. 4 ч. 2 ст. 6);

• 6)    проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления [1]. Так, согласно Закону Челябинской области от 22 сентября 2005 г. № 402-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» органы государственной власти Челябинской области, иные государственные органы Челябинской области в пределах своей компетенции осуществляют в качестве контроля за исполнением полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния:

• -    проведение проверок и принятие в ходе проверок необходимых мер по устранению выявленных нарушений либо по их предупреждению;

• -    проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в части расходования выделенных для исполнения полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния материальных и финансовых средств (п. 1, 2 ч. 2 ст. 7).

Таким образом, анализ федерального и регионального законодательства показывает, что вышеперечисленные формы и способы административного государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления наряду с судебным контролем и прокурорским надзором способны обеспечить действенность и эффективность всей системы местного самоуправления.