Особенности конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации

Конституционная система российского государства, закрепленная в Конституции страны, представляет собой фундаментальный комплекс норм, устанавливающих принципы организации публичной власти. Внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 году поправки охватили пять ключевых аспектов, представляющих собой сущностные изменения в конституционном устройстве страны: первым стал вопрос об оптимизации и стабилизации системы государственности России, где под оптимизацией подразумеваются приспособление и улучшение функционирования государственных структур, а стабилизация направлена на обеспечение устой- чивости и эффективности этих структур в долгосрочной перспективе.

Вторым важным аспектом является укрепление суверенной государственности, где усиление независимости и самостоятельности государства становится приоритетным направлением. Это включает в себя укрепление контроля над своими внутренними и внешними делами, обеспечивая неприкосновенность и суверенитет государства в современных условиях. Третьим значимым аспектом становится повышение ответственности публичной власти, что предполагает усиление механизмов и мер контроля за действиями и решениями представителей власти, обеспечивая тем самым более эффективное и справедливое управление государственными ресурсами и интересами общества. Следовательно, группа поправок, внесенных в Основной закон, представляет собой комплексные изменения, затрагивающие новые аспекты статуса, функционирования, полномочий и мер ответственности публичных органов власти.

Осуществление принципов реализации местного самоуправления находится на стадии поиска оптимальной и эффективной модели. Местное самоуправление играет важную роль в общественной жизни современной России, но до настоящего времени юридическая природа этого института до конца не определена. В рамках российской концепции организации власти в условиях федеративного государства осуществляется реализация идеи местного самоуправления как важнейшего инструмента формирования гражданского общества, с одной стороны, и как властного института – с другой. При наличии значительного количества научных исследований в этой области, тем не менее, недостаточно раскрыт институт российской публичной власти.

В 2021 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», внесены очередные изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наконец в марте 2025 был подписан новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», принятие которого длилось почти четыре года.

Законодательные новеллы, призванные укрепить вертикаль власти, обусловливают разработку и реализацию теоретических основ и рекомендаций, связанных с деятельностью органов местного самоуправления в российской реальности.

Конституция Российской Федерации в главе восьмой содержит отдельные признаки местного самоуправления, однако полного определения понятия данного института в Основном законе не приводится. Понятие местного самоуправления, представляющее собой важный элемент как для отраслей права, так и для практического осуществления юридических принципов, выступает в роли одного из ключевых элементов в системе правовых отношений. Это выражается в многоаспектной природе исследования данного института как явления, поддающегося комплексному анализу в контексте его влияния на формирование одной из ступеней власти и гарантирование прав и свобод граждан.

Указанные выше положения свидетельствуют об актуальности исследования особенностей организации и осуществления местного самоуправления и требуют осмысления с учетом законодательных изменений.

Обзор литературы

Исследование вопросов, затронутых в статье, определило обращение авторов к нормативным правовым источникам, научной литературе, материалам периодических изданий. Необходимо отметить, что весомый вклад в исследование заявленной проблематики в разные годы внесли С.А. Авакьян [1, 2], С.Ю. Кабашов [3], К.И. Кор-сун [4], Т.А. Лахтина [5], А.А. Уваров [6] и ряд других ученых.

Заслуживает особого внимания анализ федерализма в вопросах соотношения федеральных и региональных органов государственной власти в работах О.О. Томилина [7], М.С. Саликова [8] и других исследователей.

Особенности новой модели государственного управления и самоуправления, изменение содержания властных полномочий обусловили интерес к проблематике исследования.

Материалы и методы

При подготовке статьи был использован широкий круг разнообразных источников. Среди них следует отметить нормативные правовые акты, российское законодательство, научные исследования отечественных ученых. В работе использованы системный подход, общедиалектический метод научного познания, а также сравнительно-правовой методы исследования.

Результаты исследования

В Федеральном законе от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации и подготовлен в развитие положений Конституции РФ о единой системе публичной власти, дается следующее определение местному самоуправлению. Согласно статье 1, «местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а в случаях, установленных феде- ральными законами, – законами субъектов Российской Федерации»1.

Отечественные ученые, признавая значимость местного самоуправления в механизме публичного управления, выделяют похожие характеристики, присущие данному институту.

Во-первых, местное самоуправление – часть децентрализации. В контексте российской политической системы и национально-государственного устройства трехуровневая модель управления является оптимальным вариантом, предпочтительным для избегания излишней централизации, поскольку известно из исторического опыта, что сверхцентрализация может сопровождаться формированием авторитарных режимов, что в свою очередь подрывает принципы демократии и гражданских свобод.

Во-вторых, это звено государственного механизма, что выражается в следующем: 1) единство территориального пространства. С.Ю. Кабашов, в частности, отмечает, что муниципальное образование не является замкнутым пространством и должно соблюдать правила, которые устанавливает государство [3]; 2) общий род функций. А.А. Уваров указывает, что, хотя некоторые вопросы управления и были переданы местным властям, они все еще находятся в сфере интересов центра [6]; 3) совокупность целей и задач. Власть на любом уровне обязана регулировать наиболее важные общественные отношения, упорядочить жизнь общества, обеспечивать его развитие.

В-третьих, местное самоуправление является частью оптимального функционирования демократического общества. В рамках федеративной структуры России территории субъектов Российской Федерации выступают в качестве конституционно установленных компонентов, обеспечивая сбалансированное взаимодействие федеральной и региональных власти, а также органов местного самоуправления. Такая структура позволяет учитывать и соблюдать разнообразие культур, традиций и интересов различных муниципальных образований внутри страны, способствуя устойчивому социальному развитию и поддерживая принципы плюрализма и гражданского общества. По нашему мнению, полноценная реализация местного самоуправления в России представляется сбалансированным вариантом существования государства, что, в свою очередь, способствует обеспечению стабильности и устойчивости политической системы в стране.

Следовательно, данный институт охватывает комплекс различных сфер общественной жизни, представляя собой своего рода палитру политических, экономических и социокультурных аспектов, в связи с чем выработка его универсального определения является весьма затруднительным. Однако следует помнить, что развитие местного самоуправления играет значимую роль в системе российской власти, когда муниципальным образованиям необходимо предоставить известную долю самостоятельности для их эффективного функционирования.

Стоит отметить, что законодательство о местном самоуправлении неоднократно обновлялось. Вслед за Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года на всенародном голосовании, провозгласившей признание и гарантии осуществления в стране местного самоуправления, в августе 1995 года был принят Федеральный закон2, положивший начало новой муниципальной реформе. В Законе закреплялись статус этого института в осуществлении народовластия на местном уровне, а также правовые, экономические и финансовые основы его деятельности и государственные гарантии их реализации.

Вслед за принятым Федеральным законом законы субъектов закрепили свое административно-территориальное деление и самостоятельно определили статус муниципальных образований. Возникшие после этого проблемы были связаны с районированием регионов, поскольку оформление полного списка муниципальных образований и проведение процедуры признания положений основных законов субъектов Конституции Российской Федерации продолжалось несколько лет.

Далее в 1998 году была ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления3, которая закрепила фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления.

Следующим этапом законодательного регулирования этого института стал принятый в 2003 году Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон стал значимым этапом в реализации власти на муниципальном уровне и продолжил реформирование местного самоуправления. Законодатель предложил ряд положений, связанных с тем, что, во-первых, местное самоуправление, выступая в качестве института гражданского общества, реализует конституционные права граждан. Во-вторых, была закреплена двухуровневая территориальная структура, где городские и сельские поселения представляли первый уровень, а городские округа и муниципальные районы, которые наделялись отдельными государственными полномочиями, вошли во второй уровень. В-третьих, были разграничены полномочия между тремя уровнями власти – федеральным, региональным и местным, а таже определена возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями только на основании федеральных законов и законов субъектов. В-четвертых, особое внимание уделялось формированию местных бюджетов.

Институт местного самоуправления представляет собой более чем просто структурную форму: это сложная конфигурация взаимосвязанных конституционных элементов, приобретающих практическую значимость в рамках устоявшихся институтов, управляемых законодательством и осуществляющих функции публичной власти. В этой сложной динамике конституционных взаимосвязей отражается реальная конституционная практика, которая формирует структурированный облик местной власти, акцентируя внимание на осуществлении прерогатив органов публичной власти, в соответствии с установленными конституционными ценностями и нормами. В контексте рассмотрения данного вопроса, необходимо выделение ряда положений, которые требуют более тщательного анализа и обобщений.

В первую очередь, следует обратить внимание на ограниченность своих доходов, которые бы позволили муниципальной власти самостоятельно и эффективно выполнять свои полномочия. Сегодня день муниципалитетам необходимы дотации и помощь государства. Установление контроля над расходованием государственных средств привело к тому, что местное самоуправление стало встраиваться в вертикаль публичной власти. Эти процессы происходят в последние десятилетия наиболее активно, получая законодательное закрепление на основании соответствующих изменений.

В 2023 году, по данным Министерства финансов Российской Федерации1, объем доходов местных бюджетов составил 7 136,9 млрд рублей

(выше уровня 2022 года на 10,2%). У более чем 50% муниципальных образований объем дотаций превышает 20% собственных доходов. При этом большинство муниципальных образований (93%) являются получателями дотаций. Доля городских и сельских поселений, а также внутригородских районов снижается, а для муниципальных районов наблюдается разнонаправленная динамика. Это следствие процесса укрупнения муниципальных образований, уменьшения числа городских и сельских поселений, их объединения и преобразования в городские и муниципальные округа.

В свете реформирования института местного самоуправления вопрос укрупнения муниципальных образований нуждается в дополнительном анализе. В связи с внесенными в 2020 году поправками в статью 131 Конституции Российской Федерации были добавлены части 1.1 и 3. Изменения коснулись содержательной части, в соответствии с которой вместо формулировки «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях», была закреплена новая редакция «местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом».

Территориальная организация местного самоуправления базировалась на установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положениях, которые не только предоставляют нормативный каркас для деятельности институтов местной власти, но и включают в себя принципы, обеспечивающие последовательность процедур формирования муниципальных образований, их пространственную обособленность и вопросы, связанные с определением и установлением границ муниципалитетов, что способствует соблюдению и защите их основных прав и интересов.

Муниципальные округа начали активно формироваться на территории отдельных субъектов Российской Федерации, например, в Ставропольском, Пермском, Приморском краях. В настоящие время тенденция к созданию муниципальных округов продолжается. По состоянию на 1 января 2024 года муниципальные округа были образованы в 27 субъектах Российской Федерации. На сегодняшний день по России в целом образовано 324 муниципальных округа2.

2025 год открыл новую страницу в реформировании местного самоуправления. 20 марта Президент России подписал новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», разработка и принятие которого затянулись почти на четыре года. Закон вступил в силу 19 июня 2025 года, однако отдельные его положения, связанные, к примеру, с осуществлением муниципального контроля или полномочиями органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности населения, вступят в силу не ранее 1 января 2027 года.

Изменения, внесенные в действующее законодательство, позволяют критически осмыслить особенности организации местного самоуправления. В соответствии со статьей 9 Закона муниципальным образованием признается публично-правовое образование, созданное на территории с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в трех видах муниципальных образований – городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения.

Однако созданная модель муниципальной территориальной организации свидетельствует о явных трудностях в вопросах обеспечения самостоятельности местной власти. Закон закрепляет развитие одноуровневой системы организации местного самоуправления, однако, внушает оптимизм возможность сохранения двухуровневой системы. Мы разделяем мнения исследователей [4, 5], что существовавшая двухуровневая система местного самоуправления имела ряд весомых преимуществ. К примеру, первый уровень организации поселенческой структуры позволял населению оперативно решать вопросы местного значения. При объединении поселений в единое муниципальное образование такая возможность фактически утрачивается и приводит к урбанизации городских и сельских поселений. Проблема становится более значимой, если учесть, что некоторые регионы ориентированы именно под сельскохозяйственную отрасль, например, Поволжье, Урал, Северный Кавказ.

Возникновение муниципальных округов происходит следующим образом. Поселенческие структуры с небольшим составом населения, объединяясь друг с другом, формируют большое муниципальное образование, становясь таким образом городским или муниципальным округом. При этом упраздняются отдельные органы вла- сти. В рамках этого механизма власть конкретизируется и направляется через специальные учреждения, действующие в рамках конституционной системы. Нельзя упускать из внимания особый статус органов местного самоуправления, выступающих в качестве важного способа реализации власти народа. Они, хотя и не входят в структуру государственных органов, играют значимую роль в системе управления, привнося необходимую децентрализацию и учитывая интересы общественных групп на уровне местности. Подобная ситуация может способствовать ограничению права местного населения участвовать в управлении делами муниципалитетов.

Проблема отхода от поселенческой организации муниципальных образований углубляется в связи с тем, что население укрупненных территорий не принимает участия в их реорганизации, поскольку вопросы объединения решают представительные органы. Вместе с тем непосредственное народовластие, реализуемое через выражение своего мнения гражданами на местах, по поводу реорганизации муниципальных образований становится ключевым элементом в системе политического взаимодействия, призванными обеспечить прямое влияние народа на преобразование муниципалитетов.

Законодательные новеллы коснутся определения границ муниципальных образований, будут учитываться принципы транспортной доступности и развитой инфраструктуры, изменятся способы формирования представительного органа муниципального образования, устанавливается единый пятилетний срок наделения полномочиями депутатов и главы муниципального образования. В целях реализации конституционного принципа единства публичной власти в качестве одного из способов избрания главы муниципального образования предусматривается предложение кандидатур высшим должностным лицом субъекта.

Обсуждение и заключение

Новый этап реформы публичной власти в России характеризуется существенными новеллами в правовом регулировании местного самоуправления, обусловленный во многом анализом практики реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ. С момента его принятия в него было внесено значительное количество изменений: более двухсот изменяющих законов. Новый Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» ознаменовал существенный поворот в реформировании публичной власти, ее муниципального уровня.

Значительные изменения претерпевают территориальные основы местного самоуправления. Переход к одноуровневой модели должно обеспечить, по мысли законодателя, привязку местной власти не к территории, а к населению1. В свете сложившейся практики перераспределения полномочий снизу вверх, от поселений к районам, от муниципалитетов к регионам, новая модель позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности.

Значительной корректировке подвергнута структура компетенции местной власти. Наряду с понятием «вопросы местного значения», установленным Конституцией Российской Федерации и являвшемся одним из базовых, в Федеральном законе № 131 законодатель вводит новое понятие «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения», содержание которого остается нераскрытым. Не содержит закон и перечня таких вопросов. В то же время законодатель перечисляет полномочия органов местного самоуправления (ст. 32), причем закрытым перечнем. Обращает на себя внимание то, что значительная часть таких полномочий дублирует содержавшиеся в прежнем законе (ФЗ № 131) вопросы местного значения. По мнению авторов Закона, введение указанной новации обусловлено стремлением избежать путаницы при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации2. На наш взгляд, произошедшая корректировка законодательства позволяет судить о предоставлении субъектам федерации значительных прав по разграничению полномочий между муниципалитетами. Субъекты РФ получают теперь возможность контролировать, определять объем полномочий органов местного самоуправления. С одной стороны, это усиливает ответственность региональной власти перед населением, с другой – способно отстранить местные сообщества от участия в принятии важных для них решений. Новая модель местного самоуправления предусматривает значительное расширение компетенций органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, но как они будут реализованы на практике – вопрос времени.

Концептуальная модель местного самоуправления продолжает трансформироваться, процесс совершенствования российского законодательства в этой сфере объясняет повышение значимости местного самоуправления в решении жизненно важных для населения вопросов. Муниципальные органы власти наделяются новыми полномочиями, население муниципальных образований становится более требовательным к качеству решений органов публичной власти.

Следует отметить, что принцип народовластия, хотя и обладает четко определенными формами, регламентированными конституционными положениями, в сущности подвергается ряду трудностей в своей эффективной реализации, что приводит к заметному разрыву между теоретическими концепциями и практическими аспектами его воплощения. Такие системные несоответствия, которые имеют место в сфере осуществления местного самоуправления, обозначаются сложностью переноса теоретических принципов на конституционную практику. Очевидность подобных коллизий заставляет обращать внимание на проблемные области, требующие внимания и решения, чтобы избежать утраты государством своего статуса демократического образования, поскольку демократические ценности и народовластие, реализуемое через органы местного самоуправления, неразрывно переплетаются, составляя взаимозависимую основу существования.