Государственная политика Российской Федерации в сфере использования и охраны водных ресурсов и проблемы ее реализации

Высокая обеспеченность качественными водными ресурсами имеет существенное значение для экономики любого государства. Вода используется в энергетике, агропромышленном комплексе, жилищно-коммунальной сфере, добывающей, обрабатывающей и других отраслях промышленности и народного хозяйства. Однако вследствие сбросов промышленных и быто- вых сточных вод, поверхностных водяных стоков с сельскохозяйственных угодий качество воды во многих водных объектах нашей страны оставляет желать лучшего. Так, по данным Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176)1 (далее – Стратегия экологической безопасности) 19 % сточных вод сбрасывается в водные объекты без очистки, 70 % – недостаточно очищенными и только 11 % – очищенными до установленных нормативов допустимых сбросов. Описанное положение свидетельствует о низкой эффективности существующих правовых мер охраны водных объектов. Ситуация осложняется недостатками юридической техники (наличие правовых пробелов, межотраслевых коллизий) в законодательстве, опосредующем использование и охрану водных ресурсов. Указанное обстоятельство подтверждает большое количество правовых споров в заявленной области2. Поэтому проблематика определения ключевых направлений государственной политики в сфере использования и охраны водных ресурсов нашей страны представляется актуальной, своевременной и востребованной. С целью выявления приоритетных целей и задач государственной политики проведем анализ политико-правовых документов экологической направленности в сфере использования и охраны водных ресурсов. К таковым документам следует отнести Водную стратегию Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 № 1235-р (ред. от 17.04.2012)3 (далее – Водная стратегия), Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.)4 (далее – Основы экологического развития до 2030 г.), Стратегию экологической безопасности до 2025 г.

Базовым документом здесь, конечно же, является Водная стратегия. В ней описывается реальное состояние водохозяйственного комплекса Российской Федерации, говорится о необходимости обеспечения комплексного и рационального использования водных ресурсов, достижения высоких экологических стандартов водных объектов, предупреждение негативного воздействия вод и повышение безопасности гидротехнических сооружений. Для решения поставленных задач требуется, в том числе и эффективное правовое регулирование. Однако Водная стратегия не определяет направлений развития правовых средств воздействия на участников водных отношений. К правовым способам решения обозначенных проблем Водная стратегия относит лишь совершенствование нормативной правовой базы в области водоснабжения и водоотведения, гигиены воды. По мнению Д.О. Сивакова, если в силу Водной стратегии антропогенная нагрузка на отечественные воды будет уменьшаться, то происходящее сокращение потребностей в водных ресурсах нужно будет отразить в различных квотах и лимитах, входящих в водохозяйственные схемы [6]. Безусловно, это потребует применения дополнительных правовых мер и изменения нормативно-правовой базы. Однако указанное обстоятельство не заявлено в рассматриваемом политико-правовом документе.

Таким образом, в Водной стратегии очень плохо проработан блок правового обеспечения использования и охраны водных ресурсов. В ней не определены основные направления совершенствования водного и иного отраслевого законодательства. В Основах экологического развития до 2030 года всего один раз упоминается о глобальных экологических проблемах, связанных с загрязнением поверхностных и подземных вод, которые затрагивают интересы Российской Федерации и ее граждан. Там же констатируется высокий объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных. Однако в Основах не закреплено ни одной задачи государственной политики в области охраны и рационального использования водных ресурсов, ни одного механизма борьбы с загрязнением водных ресурсов. Получается, что в указанном политико-правовом документе обозначена проблема, но не предложены пути ее решения и преодоления, не говоря уже и о правовом обеспечении. Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. к внутренним вызовам экологической безопасности относит загрязнение водных объектов вследствие трансграничного переноса загрязняющих, в том числе токсичных и радиоактивных, веществ с территорий других государств, высокую степень загрязнения и низкое качество воды

значительной части водных объектов, деградацию экосистем малых рек, техногенное загрязнение подземных вод в районах размещения крупных промышленных предприятий.

Предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, повышение качества воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем названо Стратегией экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. одной из основных задач государственной политики в области обеспечения экологической безопасности. В качестве приоритетного направления обозначено строительство и модернизация очистных сооружений, а также внедрение технологий, направленных на снижение объема сбросов загрязняющих веществ в водные объекты. Вместе с тем и в указанном документе не определяются направления совершенствования водного законодательства. В то время как более четкого нормативного правового обеспечения требует ряд вопросов, прямо или косвенно связанных с использованием и охраной водных ресурсов.

Начнем с существующих проблем в договорных инструментах, опосредующих отношения по использованию водных ресурсов. Например, отсутствует однозначность в правовой природе условий договора водопользования, которые он должен содержать (ст. 13 Водного кодекса РФ). Относить ли их все по смыслу абзаца 2 п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ к существенным условиям договора водопользования, если они таковыми не названы в водном законодательстве? Однозначно существенными необходимо признавать предмет договора водопользования, включающий сведения о водном объекте (его части), описание местоположения береговой линии (границы водного объекта); цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) (здесь и далее курсив наш. - Е.Л., З.С.). В правоприменительной практике имеются примеры, когда при отсутствии в договоре водопользования однозначных сведений о месте положения водного объекта суды признавали такой договор не заключенным [4]. А как быть с такими условиями, как срок действия договора водопользования (не может превышать 20 лет) ; размер платы за пользование водным объектом или его частью (на который разумно было бы распространить возможность определения размеров платы по аналогичным сложившимся в данной местности договорам водопользовании - п. 3. ст. 424 Гражданского кодекса РФ [5, с. 142.]), условия и сроки внесения данной платы; порядок прекращения пользования водным объектом или его частью и ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий (императивно определены в Водном кодексе РФ) ? Обозначенная неопределенность приводит к возникновению проблем при квалификации заключенности такой двухсторонней сделки.

В судебной практике выработана справедливая правовая позиция по спорам о заключенности договоров, которая применима и к договору водопользования. Пункт 7 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. № 165 «Обзор судебной практики по спорам, связанным с признанием договоров незаключенными» разъясняет, что рассматривая спор о заключенности договора, суд оценивает обстоятельства и доказательства в их совокупности и взаимосвязи в пользу сохранения, а не аннулирования обяза-тельства ⁵ . Однако в спорной ситуации все-таки придется обращаться в судебные инстанции.

Не решен вопрос с разумностью и обоснованностью дублирования императивных норм водного законодательства в договоре водопользования (размер пеней, штрафов, основания досрочного расторжения договора) [4]. Не понятно: зачем в договоре водопользования прописывать то, что и так указано в законодательства в качестве императивной нормы, да еще и причислять их к условиям, которые должна содержать такая двухсторонняя сделка? Будет ли считаться договор водопользования заключенным, если в нем вдруг по каким-то причинам отсутствует условие, полностью совпадающие с императивной нормой закона? Не ясно.

В водном законодательстве не в полной мере определен правовой режим прудов. Нормативно не установлено: могут ли пруды быть естественными водоемами, могут ли они быть сооружениями, относятся ли к прудам русловые пруды [1]? Такая ситуация перекладывает разрешение указанных вопросов на правоприменительную практику с диаметрально противоположным истолкованием правовых норм [1]. В последнее время суды придерживаются позиции, согласно которой в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица могут находиться только пруды, которые не имеют гидравлической связи с иными водными объектами и находятся за пределами водото- ков, то есть замкнутые водоемы, и покрытые ими земли6. В случае, если пруд расположен на водотоке (реке, ручье, канале) и включает в себя в качестве составной части такой водоток и покрытые им земли, которые в силу положений Водного кодекса РФ являются федеральной собственностью, такой водный объект может находиться только в федеральной собственности6.

Русловые пруды имеют гидравлическую связь с иными поверхностными водными объектами, то есть являются элементами гидрографической сети ⁷ . В силу такой судебной позиции русловые пруды не относятся к прудам в правовом значении. Первые появляются в результате перегораживания реки плотиной, в результате чего сохраняется гидравлическая связь с поверхностным водным объектом, находящимся в федеральной собственности.

В водном законодательстве не проведено разграничения рационального водопользования от «просто» водопользования, не приводящего к нарушению законодательства, не выделены правовые критерии рациональности водопользования [3], не проведено отличий между неистощительным и рациональным водопользованием. Рациональное водопользование следовало бы признавать наиболее эффективным пользованием водными ресурсами, то есть такое их использование, которое приводит к увеличению устойчивости водных экологических систем.

В отдельной проработке нуждается и правовое обеспечение инвестиций в сфере обеспечения безопасности гидротехнических сооружений. Необходимы дополнительные правовые средства, стимулирующего воздействия, направленные на решение вопроса по уменьшению количества бесхозяйных гидротехнических сооружений.

Важным, как нам кажется, являются и вопросы интегрирования в отечественное законодательство самоочищающей (ассимилирующей) способности водных объектов. В юридической литературе обращается внимание на реальную необходимость в активном использовании категории «ассимиляционный потенциал окружающей среды» в эколого-правовом регулировании и закреплении правовых норм о нем на законодательном уровне [2]. При этом стоит учитывать, что самоочищающая (ассимилирующая) способность водных объектов в правовом смысле представляет собой не самостоятельный природный ресурс, а только свойство водного объекта.

В результате исследования политико-правовых документов экологической направленности применительно к использованию и охране водных ресурсов необходимо сделать следующие выводы:

• 1.    В указанных документах признана необходимость обеспечения комплексного и рационального использования водных ресурсов, достижения высоких экологических стандартов водных объектов, предупреждение негативного воздействия вод, повышение безопасности гидротехнических сооружений и проведения других мероприятий. В то же время неопределенными остаются основные направления развития водного и иного отраслевого законодательства в исследованной области.

• 2.    В совершенствовании нуждается регламентация договора водопользования, правовые режимы прудов, гидротехнических сооружений, учет самоочищающей способности водных объектов и другие сферы правовой действительности, касающиеся использования и охраны водных ресурсов.

• 3.    На уровне политико-правовых документов экологической направленности целесообразно отдельным блоком определить основные направления государственной политики по развитию водного и иного отраслевого законодательства, затрагивающего использование и охрану водных ресурсов.