Государственная регистрация прав в процессе разграничения публичной собственности: проблемные вопросы правоприменения

Как известно, порядок регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество урегулирован законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [4] В соответствии с положениями абз. 2 п. 1 ст. 2 закона «О государственной регистрации...» государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

В то же время Высший арбитражный суд Российской Федерации в п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 №8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» указал, что документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности.

Анализ действующих норм гражданского законодательства и законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в частности п. 1 ст. 14 закона о «О государственной регистрации…» приводит к выводу о том, что единственным документом,

подтверждающим государственную регистрацию прав, является свидетельство о государственной регистрации права, а такой разновидности правоустанавливающего документа, как выписка из реестра права федеральной (государственной, муниципальной) собственности, действующее законодательство не предусматривает. Таким образом, возникает вопрос: является ли выписка из реестра федеральной (государственной, муниципальной) собственности надлежащим и достаточным документом, доказывающим принадлежность имущества на праве собственности Российской Федерации субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию?

Из анализа практики применения судами этих норм можно сделать вывод о том, что выписка из реестра соответствующего уровня собственности может рассматриваться и рассматривается в качестве надлежащего документа, подтверждающего право государственной или муниципальной собственности на объект.

Однако выписка не должна признаваться правоустанавливающим документом, аналогичным по юридической силе свидетельству о государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество (далее – ЕГРП). В соответствии с Положением об учете федерального имущества и ведении Реестра федерального имущества, утвер- жденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 №447, [3] под реестром понимается информационная система, представляющая собой организационно упорядоченную совокупность документов и информационных технологий, реализующих процессы учета имущества и предоставления сведений о нем (при этом ведется реестр в целях организации учета федерального имущества в соответствии с законодательством РФ), а также совершенствования механизмов управления и распоряжения этим имуществом. Правоустанавливающего значения, как следует из содержания положения, сведения, содержащиеся в реестре, не имеют.

Выписка из реестра может рассматриваться в качестве одного из доказательств, подтверждающих возникновение государственной или муниципальной собственности, но при этом должна оцениваться не как свидетельство о государственной регистрации права, выданное на основании данных ЕГРП. Абзац 5 п. 3 названного постановления Пленума ВАС РФ прямо предписывает при разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включенных или необоснованно включенных в указанные реестр или перечень, при определении их принадлежности соответствующим субъектам на праве собственности руководствоваться не выписками и реестрами как таковыми, а приложениями №1, 2 и 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 №3020-1, на основе которых, в частности, эти реестры формировались.

Представляется также верной позиция судов заключающаяся в том, что в судебном порядке может быть оспорено только зарегистрированное право, а выписка из реестра муниципальной собственности не является актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, поскольку действия по внесению объекта в реестр муниципальной собственности служат целям учета объектов, фактически находящихся в ведении муниципалитета, и не могут нарушить чьи-либо права, в связи с чем их оспаривание не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, вследствие чего производство по требованиям о признании недействительной вы- писки из реестра прекращается по ст. 150 АПК РФ.

Таким образом, представляется возможным относительно правовой природы выписки из реестра государственной и муниципальной собственности сформулировать следующие выводы:

• 1.    Разъяснения, содержащиеся в п. 3 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25.02.1998 №8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» касаются разграничения государственной собственности, которое производилось на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1. Возникновение права собственности не связывается в них с государственной регистрацией этого права в порядке, предусмотренном Законом о государственной регистрации прав, вступившим в силу к моменту принятия указанных разъяснений. При этом, устанавливая собственника объекта, суды обоснованно руководствуются приложениями №1, 2 и 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 (п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 №8), указывая, например, что отсутствие государственной регистрации права Российской Федерации на объекты недвижимого имущества не свидетельствует об отсутствии на них права собственности (п. 1 ст. 6 Закона о государственной регистрации прав).

• 2.    Названным постановлением не исключается возможность возникновения спора о правомерности включения имущества в соответствующий реестр. Соответственно, в случае возникновения спора о праве собственности на объекты, не включенные или необоснованно включенные в реестр соответствующего уровня собственности, суд рассматривает основания включения имущества в соответствующий реестр.

• 3.    При возникновении споров о принадлежности государственного или муниципального имущества выписка из реестра государственного или муниципального имущества может рассматриваться как документ, подтверждающий, наряду с други-

  ми доказательствами, право собственности государства или муниципального образования на имущество, полученное таким собственником в порядке разграничения государственной собственности на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1 и не имеет при этом правоустанавливающего значения.

• 4.    Право собственности, возникшее в результате разграничения на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1, является ранее возникшим по п. 1 ст. 14 Федерального закона «О государственной регистрации прав…», признается юридически действительными, а государственная регистрация такого права проводится по желанию обладателя.

Однако при этом необходимо обратить внимание на одно принципиально важное обстоятельство. Все эти выводы относятся только к случаям, когда имущество попало в соответствующий реестр государственной или муниципальной собственности в рамках процедуры разграничения государственного имущества.

В случае, если имущество попало в реестр государственной или муниципальной собственности по основаниям, отличным от вышеприведенных, в рамках других процедур, то общие правила Гражданского Кодекса РФ и Федерального закона «О государственной регистрации прав…» должны соблюдаться и суды должны делать выводы о возникновении права собственности у государства и муниципальных образований на основе общих норм. Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 8 Гражданского кодекса). Ст. 131 Гражданского кодекса предусматривает государственную регистрацию права собственности. Таким образом, если право собственности государства или муниципального образования возникло по основаниям, отличным от разграничения, после введения в действие Закона о государственной регистрации прав и начала деятельности территориального регистрирующего органа, соответствующее право возникает с момента его государственной регистрации (п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса, п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 9, п. 6 ст. 33 Закона о государственной регистрации прав). В случае, если право собственности возникло до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав…» и начала деятельности территориального регистрирующего органа и в соответствующих правоустанавливающих документах не установлен момент возникновения соответствующего права, указанные права считаются возникшими с момента передачи имущества (п. 1 ст. 6 Закона о государственной регистрации прав).

Необходимо отметить также обстоятельство, связанное с возникновением ограниченных вещных прав на имущество, право собственности на которое возникло на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1 и в ЕГРП не зарегистрировано. Здесь, как представляется, должно действовать правило п. 2 ст. 6 закона «О государственной регистрации прав…» о том, что государственная регистрация возникшего до введения в действие настоящего Федерального закона права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие настоящего Федерального закона перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие настоящего Федерального закона сделки с объектом недвижимого имущества. То есть в случае, если решение о передаче недвижимого имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление, принято собственником после введения в действие Закона о государственной регистрации прав и начала деятельности территориального регистрирующего органа, соответствующее ограниченное вещное право может возникнуть только с момента его государственной регистрации (п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса, п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 9, п. 6 ст. 33 Федерального закона «О государственной регистрации прав…) и государственной регистрации подлежит при этом в силу п. 2 ст. 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав…» также и право собственности государства или муниципального образования, которое ранее возникло на основании постановления от 27.12.1991

№3020-1. Оговоримся при этом, что полностью разделяем мнение о том, что если решение собственника о передаче недвижимого имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление было принято после введения в действие Закона о регистрации и начала деятельности территориального регистрирующего органа, то указанные права возникают с момента государственной регистрации1, поскольку данная проблема является дискуссионной и единого мнения по ней пока не выработано.

Все вышесказанное относится к так называемой процедуре «первоначального» разграничения государственной собственности, которая имела место в процессе становления России как федеративного государства и развития экономических основ конституционного строя. В то время было предпринято разграничение единой государственной собственности на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации (а затем и собственность муниципальных образований). Согласно Закону СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР» и Закону РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» имущество, находившееся в государственной собственности РСФСР, было отнесено соответственно к федеральной собственности, собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей, исходя прежде всего из того, в ведении какого уровня органов государственной власти и управления находилось то или иное имущество. В дальнейшем разграничение единой государственной собственности и передача различных объектов (видов) имущества в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации производились на основании постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в

Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», а также распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. №114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». В приложениях 1 и 2 к названному постановлению Верховного Совета Российской Федерации содержались перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, и объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации.

В настоящее время постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 к отношениям, возникающим при разграничении публичной собственности, не применяется.

Согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ порядок разграничения объектов федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности устанавливается специальным законом.

Действующий порядок разграничения государственной собственности установлен ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Названный закон введен в действие с 1 января 2005 г.

В соответствии с абз. 31 ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ право собственности на имущество, передаваемое в порядке, установленном упо- мянутым Федеральным законом, возникает с даты, устанавливаемой соответствующими решениями уполномоченных органов, осуществляющих полномочия собственников имущества. Указанное положение прямо противоречит нормам Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О государственной регистрации прав…» в части установления обязательной государственной регистрации возникновения перехода и прекращения прав на недвижимое имущество. И если ранее, на этапе первоначального разграничения публичной собственности на основании постановления от 27.12.1991 №3020-1 проблемы правоприменения решались на основе толкования норм и укладывались в существующее регулирование оборота недвижимости через конструкцию ранее возникших прав и уяснения юридической природы выписки из реестра государственной и муниципальной собственности, то сегодня нормы о разграничении государственной и муниципальной собственности находятся в прямом противоречии с гражданско-правовыми установлениями об укреплении прав на недвижимое имущество.

Прописанная Федеральным законом от 22.08.2004 №122-ФЗ процедура уже несколько раз была предметом рассмотрения в Конституционном суде Российской Федерации [2]. Несмотря на то что запросы не касались непосредственно государственной регистрации возникновения права собственности в рамках реализации положений закона о разграничении, выводы Конституционного суда позволяют сделать выводы на и этот счет.

Как сказано в п. 1,2 постановления Конституционного суда РФ от 30.06.2006 №8-П, отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу, не регулируются. Разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, на которых и основывается правоприменительная деятельность в этой сфере органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный суд РФ исключил применение к этим отношениям общего правила о возникновении права собственности на недвижимое имущество с момента его государственной регистрации, установив приоритет специальных норм публичного права над гражданско-правовыми нормами, регулирующими оборот недвижимости.

Согласно абз. 31 ч. 11 ст. 154 названного закона право собственности на имущество, передаваемое в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом, возникает с даты, устанавливаемой соответствующими решениями уполномоченных органов, осуществляющих полномочия собственников имущества. В абз. 33 указанной части статьи установлено, что к правоотношениям, возникающим при передаче имущества в соответствии с ч. 11 ст. 154, нормы Гражданского кодекса и Федерального закона «О государственной регистрации прав…», в том числе определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям этой статьи.

Установление такого правового регулирования отношений по разграничению государственной собственности обусловлено необходимостью разграничения публично-властных полномочий по управлению и распоряжению публичной собственностью и в целом не относится к сфере гражданско-правового регулирования. Нормы гражданского законодательства могут применяться к отношениям по поводу объектов публичной собственности лишь в той части, в какой эти объекты становятся объектами гражданского оборота.

Факт и момент возникновения права собственности публичного образования в результате применения процедур разграничения государственной собственности определяются в соответствии со специальными нормами Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ, которые исключают действие общего правила о возникновении права собственности на недвижимое имущество с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 8, п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса).

Как представляется, к процедуре разграничения на основании Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ выводы, сделанные выше о процедуре первоначального разграничения, также применимы. Так, в частности, текстом постановления Конституционного суда РФ от 30.06.2006 №8-П установлено, что возможны споры о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности), в отношении которого в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ставится вопрос о передаче в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации, и что такие споры разрешаются судом в порядке, установленном действующим законодательством.

Таким образом, подходы, изложенные в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25.02.1998 №8, необходимо применять также при решении вопросов разграничения государственной собственности в порядке ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ. В частности, выписка из реестра, ведение которого предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 03.07.1998 №696 «Об утверждении Положения об учете федерального имущества и ведении Реестра федерального имущества», является подтверждением учета имущества в соответствующем реестре и при оспаривании оснований включения имущества в такой реестр, указанная выписка является одним из доказательств, подлежащих оценке судом наряду с другими имеющимися в деле доказательствами, и не имеет заранее установленной силы (ч. 5 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса), а спор подлежит рассмотрению по существу с применением норм ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ и иных нормативных правовых актов.