Государственная власть и местное самоуправление в системе единой публичной власти: проблемы и перспективы конституционных поправок

2020 год будет значимым не только для ученых-конституционалистов, но и для всего населения России, ведь впервые в Основной закон государства вносятся столь масштабные поправки. Напомним, что с момента принятия Конституции РФ 1993 года поправки в нее вносились дважды: в 2008 и 2014 годах и затрагивали они отдельные вопросы госу- дарственного устройства. Изменения 2020 года являются не точечными, они меняют политическую и социальную жизнь государства. Стартом конституционных реформ послужило ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ [5], в котором глава государства озвучил ряд поручений и важных инициатив по преобразованию страны.

Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации [3] содержит изменения двадцати трех статей Конституции РФ, входящих в главы «Федеративное устройство», «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть и прокуратура», «Местное самоуправление».

Безусловно, каждое из предлагаемых нововведений представляет значительный интерес для теории и практики конституционализма, однако в данной статье особое внимание уделим поправкам, вносимым в главу 8 Конституции РФ «Местное самоуправление».

Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя России, основополагающая система общественных отношений любого демократического государства. Как отмечает Н.В. Джагарян, «местное самоуправление образует базовый уровень народовластия и служит институционной основой совместного пользования многими правами и свободами, которые в значительной мере реализуются по месту жительства» [1, с. 50].

Конституция РФ в статье 12 закрепила довольно интересную модель организации местной власти, при которой органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий, не входят в систему органов государственной власти, но являются органами, которые функционируют в едином правовом поле совместно с органами государственной власти и иными государственными органами.

Анализируя существующую конституционную модель организации местной власти, установленную статьей 12 Конституции РФ, отметим ее положительные стороны. Во-первых, закрепление в Конституции РФ самостоятельного низового уровня публичной власти наиболее соответствует принципу демократизма и децентрализации власти. Во-вторых, будучи формой народовластия, местное самоуправление в значительной степени выражает интересы малых сообществ (населения муниципальных образований), тем самым способствуя становлению и укреплению гражданского общества. В-третьих, участвуя в осуществлении местного самоуправления, граждане участвуют в управлении делами государства.

Говоря об отрицательных сторонах конституционной модели организации местной власти, можно отметить существующую разобщенность и несогласованность в решениях органов государственной и муниципальной власти, в связи с чем взаимодействие данных уровней власти может быть весьма затруднительным. Об этом неоднократно говорил и Президент РФ В.В. Путин: «В советское время все было выстроено по-другому. Я еще раз хочу обратить внимание на то, что у нас по Конституции, к сожалению, муниципальный уровень власти отделен от государства. Мы взяли на себя обязательства международные, но как-то уж больно рьяно начали их исполнять и такую норму заложили в Основной закон страны» [7]. Под международными обязательствами Президент РФ, очевидно, подразумевает ратификацию Европейской хартии местного самоуправления, однако ее нормы не содержат положений о том, что органы местного самоуправления организационно отделены от органов государственной власти.

Президент также подчеркнул, что «нужно как-то скоординировать деятельность всех уровней власти: муниципальную и государственную, чтобы все-таки хоть в чем-то была какая-то вертикаль, чтобы все это эффективно функционировало и в то же время не противоречило Конституции» [6]. Именно идея организационного единства органов государственной власти и органов местного самоуправления, но не выходя за рамки статьи 12 Конституции РФ, и легла в основу предлагаемых поправок в Основной закон.

Так, статью 132 Конституции РФ предлагается дополнить частью 3 следующего содержания: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [3].

Здесь предлагается, во-первых, конституционно ввести понятие «система публичной власти», составными элементами которой

Дискуссионная трибуна соискателей ученых степеней и званий

выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако что же такое «публичная власть»?

Термин «публичный» означает «общественный, находящийся в распоряжении общества, устроенный для общества, не частный» [8]. Можно выделить следующие признаки публичной власти:

• 1)    представляет интересы всего общества или государства;

• 2)    организуется по территориальному принципу;

• 3)    не носит личного характера;

• 4)    регулируется законодательством государства;

• 5)    нормы публичной власти носят универсальный характер;

• 6)    правоотношения, регулируемые публичными нормами, могут образовывать публичные институты (например, институт гражданства, институт парламентаризма, институт местного самоуправления и т.д.);

• 7)    органы публичной власти и их должностные лица могут осуществлять правотворчество;

• 8)    публичная власть отражает те ценности, которые присутствуют в государстве.

Согласно данным признакам, публичная власть в широком смысле – это власть, выделенная от народа и конституционно правонаделенная народом на осуществление полномочий от своего имени. В узком смысле публичная власть – это власть органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые образуют единую систему публичной власти.

Однако возникают закономерные вопросы: если Конституция РФ закрепит единую систему публичной власти, в которую входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, не приведет ли это к встраиванию местного самоуправления в вертикаль государственной власти и переходу к местной государственной власти по советскому образцу? Не получится ли так, что сложившиеся тенденции передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти с вступлением в силу анализируемых поправок еще сильнее дестабилизируют самостоятельность местной власти? На эти вопросы еще предстоит ответить в случае принятия данных поправок в том или ином виде.

Во-вторых, предлагаемая поправка закрепляет взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления на конституционном уровне, осуществляемое в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. В связи с этим полагаем, что конституционное закрепление взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления положительно скажется на социальном климате в государстве, укрепит местное самоуправление и поддержит значимые общественные инициативы.

Статью 133 Конституции РФ предлагается изложить в следующей редакции: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» [3].

Изменения коснулись части статьи, регламентирующей компенсацию дополнительных расходов. При анализе данного конституционного предложения возникают минимум два вопроса: что такое публичные функции, имеющие государственное значение, и что такое публичные полномочия, имеющие государственное значение?

В науке конституционного права предлагаются определенные подходы к пониманию этих категорий. Так, С.Б. Жилина [2, с. 7] под публичными функциями предлагает понимать «направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, то есть общественного интереса, признанного и охраняемого государством». Т.Ю. Кулик [4, с. 97], анализируя категорию «публичные полномочия», определяет их как «законодательно закрепленную и обоснован- ную компетенцию органа публичной власти, включающую возможность совершения того или иного юридического действия». Однако представляется, что необходимо официальное толкование Конституционного Суда Российской Федерации относительно данных положений.

В целом отметим, что внесение поправок в Конституцию РФ – больше социальная необходимость, нежели попытка изменить Основной закон. За прошедшие двадцать шесть лет вряд ли найдутся общественные отношения, которых не коснулись изменения. Стремительно развивающиеся научная и техниче- ская сферы жизни диктуют необходимость развития законодательства, в том числе конституционного. Полагаем, что предлагаемые конституционные изменения положительно скажутся на социальной и политической жизни государства. Применительно к предлагаемым поправкам главы 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» считаем, что с их принятием институт местного самоуправления в России перейдет на качественно новый уровень развития, укрепятся основы народовластия, гражданского общества, повысится уровень социальной удовлетворенности властью.