Государственное устройство и система государственной власти в Российской Федерации

Государство в России на протяжении всей истории олицетворяет ведущую политическую силу. Россия стремительно развивалась и достигала значительного подъема именно в те моменты истории, когда имела сильное государство.

Сила государства – в опоре на народные массы, в торжестве закона и равенстве всех перед законом, вовлечении наиболее талантливых, компетентных и высоконравственных граждан к управлению обществом через формы прямой и представительной демократии, выверенной внутренней и внешней политикой, учитывающей интересы основной массы населения. Толь ко такое государство спо

собно, перефразируя Н. Бердяева, помочь людям создать на земле рай и не дать ей превратиться в ад, гарантировать права и свободы личности, ее безопасность.

Предназначение любого государства – это, прежде всего осуществление политической публичной власти, управление обществом и его защита.

Как организована деятельность государства на всей его территории, как выстроены взаимоотношения со всеми элементами общества, какова роль граждан и их объединений в осуществлении власти и управлении обществом помогает понять усвоение категорий «государственное устройство» и «система государственной власти».

Государственное устройство Российской Федерации имеет многовековую историю, свои особенности, связанные с традициями и менталитетом народа.

В юридической и политологической литературе понятие «государственное устройство» является собирательным и включает термины «народ», «территория», «государственная власть», «суверенитет». Каждое из этих понятий самостоятельно, имеет свое содержание, вместе с тем они взаимодействуют и дополняют друг друга. Государственное устройство Российской Федерации можно рассматривать как систему, включающую органы государственной власти, национально-территориальные образования, правовой статус граждан. Указанные элементы определяют степень и форму политического единства государства в конкретных исторических условиях. Они непосредственно связаны с распределением суверенных прав между верховной властью и территориальными единицами, чем и определяются различные политико-правовые модели (формы) государственного устройства.

Форма государственного устройства – это политико-территориальная организация государства, характер взаимоотношений между центральными и местными властями. По форме государственного устройства государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарным является единое государство, части которого не обладают признаками государственности. К унитарным государствам относится, например, Республика Казахстан, что закреплено в ч. 1 ст. 2 Конституции Казахстана: «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления».

Федерация – это сложное союзное государство, имеющее двухуровневую систему власти и права, включающее субъекты с признаками государственности.

Конфедерация – объединение суверенных государств для решения конкретных экономических, политических, военных и др. задач.

Признаками конфедерации обладают Европейский союз, Союзное государство России и Белоруссии.

Государственное устройство России имеет большую и интересную историю. Во второй половине XVI в. при Иване IV Грозном на основе Великого княжества Московского сформировалось Русское царство. В 1547 г. великий князь Московский Иван IV был коронован Царём и принял полный титул: «Мы, великій государь Иванъ, Божіею милостію царь и великій князь всеа Русіи, Владимирскій, Московскій, Новгородцкій, Псковскій, Резанскій, Тверскій, Югорскій, Пермскій, Вятцкій, Болгарскій и иныхъ», впоследствии к этому титулу добавилось «Казанскій, Астараханскій», а так же «и всея Сибирскіе земли повелитель». К концу XVI в. Русское царство было признано всеми ведущими государствами того времени.

В начале XVII в. российская государственность подверглась тяжелым испытаниям. Стихийные бедствия (голод 1601–1603 гг.), гражданская война (восстания И. Болотникова и братьев Ляпуновых), русско-польская и русско-шведская войны, государственно-политический и социально-экономический кризисы (походы на Москву самозванцев, предательство Семибоярщины) – всё это всколыхнуло русский народ. Из различных сословий выдвинулись лидеры, возглавившие борьбу за суверенитет России. Патриарх Гермоген, князь Дмитрий Пожарский, купец Козьма Минин вышли на историческую авансцену в один из самых трагических периодов истории нашей страны и привели русский народ к победе.

С воцарением династии Романовых Россия стала возвращать отобранные земли и присоединять новые. Стоит отметить, что присоединение новых территорий шло на добровольной основе и по просьбам присоединяемых народов. Например, Переяславская Рада – собрание представителей украинского народа во главе с Богданом Хмельницким, принявшее решение о присоединении Украины к России. Оно состоялось 18 января

(8 января по старому стилю) 1654 г. в городе Переяславле (сегодня Переяслав-Хмельницкий). Историк М. Грушевский признает: «… на раду созвано было все войско – дабы подданство Москвы было принято общим решением всего войска». Вот строки из Георгиевского трактата 1783 г., положившего начало вхождения Грузии в состав России: «От давнего времени Всероссийская империя по единоверию с грузинскими народами служила защитой, помощью и убежищем тем народам и светлейшим владетелям их против угнетений, коим они от соседей своих подвержены были».

К этому времени Россия была уже империей. Стремительные перемены во всех сферах общественной жизни, проведенные Петром I c 1690 по 1720 гг., победа в Северной войне, заключение Ништадтского мира в сентябре 1721 г. превратили Россию в великую державу. Были присоединены Ингрия (Ижора), Карелия, Эстляндия, Лифляндия (Ливония) и южная часть Финляндии (до Выборга). Российское влияние прочно утвердилось и в Курляндии. Победа в войне показала всему миру, что у России имеется современный флот и сильная армия. Российское царство как система властных отношений и территориальной организации, по мнению Петра Великого, к этому времени себя изжило, и настало время изменить государственное устройство страны. В 1721 г. Россия была провозглашена Империей. Сенат и Синод преподнесли Петру титул императора всероссийского со следующей формулировкой: «как обыкновенно от римского сената за знатные дела императоров их такие титулы публично им в дар приношены». Были созданы правительствующий сенат – высший орган центрального управления – для исполнения законодательной, административной и судебной функций и Святейший правительствующий синод – государственный орган для управления церковью.

Впоследствии в состав Российской империи вошла часть Польского королевства (1792 г.) и Финляндия (1809 г.).

Следует отметить, что в созданном в 1815 г. царстве Польском, входящем в состав Российской империи, была обнародована конституция, в соответствии с которой оно превращалось в конституционную монархию, чего в самой России не было. В Польше функционировал Сейм (парламент), который в России был сформирован в 1905 г. (Манифест Николая II об учреждении Государственной думы). Великое княжество Финляндское также имело свою конституцию и парламент.

Историческая справедливость требует выделить одну из важнейших особенностей формирования Российской империи.

Россия не создавала колониальной империи, как страны Западной Европы. Она не завоевывала чужих земель, чтобы жить за их счет, как Австро-Венгерская империя. Русские не превращали в рабов жителей других стран, не ввозили их из одной части своей империи в другие, как Британская империя. Россия не истребляла население присоединенных земель. За годы существования Российской империи (1721–1913) численность всех народов, входящих в ее состав, возросла.

Более подробно о собенности Российской империи описаны в книге В. Мединского «О русском рабстве, грязи и “тюрьме народов” из серии “Мифы о России”» [1].

Мы видим, что по мере своего развития Россия объективно шла к федеративному государственному устройству.

После победы Февральской буржуазной революции (1917 г.) и отречения императора Николая II от власти Временное правительство провозгласило Россию Республикой (сентябрь 1917 г.).

Осознание народными массами себя субъектом политики привело к возникновению в России Советов как коллегиальных органов власти (1905 г.). 7 ноября (25 октября по старому стилю) в результате Октябрьской революции было свергнуто Временное правительство и к власти пришло правительство, сформированное II Всероссийским съездом Советов. 10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял Конституцию, в которой Российская Советская Республика стала официально именоваться Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР). 30 декабря 1922 г. состоялся I съезд Советов СССР, на котором и было провозглашено создание нового государства – Союз Советских Социалистических Республик – в состав которого и вошла РСФСР. Следует отметить уникальность создаваемого в 20-е годы прошлого века государственного устройства – автономизация национально-территориальных образований, входивших ранее в состав России. Учёт национальной специфики, предоставление широких прав на самоуправление и организацию внутриполитических процессов внутри таких автономных образований, назначение на руководящие должности коренных жителей достаточно быстро позволил собрать большую часть территории бывшей Российской империи в новое единое централизованное федеративное государство.

Проверку на прочность своего государственного устройства СССР прошел в годы Великой Отечественной войны.

В конце 80-х начале – 90-х годов ХХ в. серьезные ошибки в управлении советским обществом, несостоятельность и предательство политической элиты, активные действия некоторых иностранных государств в рамках холодной войны привели к распаду СССР. Это явление Президент Российской Федерации В. Путин назвал «крупнейшей геополитической катастрофой века», в результате которой мы потеряли огромные территории и превратили в иностранцев 30 млн русских и примерно 60 млн граждан, признававших русский родным языком.

25 декабря 1991 г. был принят закон РСФСР (№ 2094-1) «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика». Верховный Совет РСФСР постановляет: Государство Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) впредь име- новать Российская Федерация (Россия). Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны (Конституция Российской Федерации, ст. 1). Российская Федерация является правопреемником Российской империи, Российской Республики, РСФСР и СССР.

Доктрина продолжательства была провозглашена 21 декабря 1991 г. на заседании Совета глав стран СНГ в Алма-Ате. Страны-участницы согласились, что Россия (Российская Федерация) продолжит осуществление прав и обязанностей СССР как страны – члена ООН. 24 декабря 1991 г. Президент России уведомил в своем письме Генерального секретаря ООН о совершившемся факте. 13 января 1992 г. МИД России выступил перед главами дипломатических миссий, аккредитованных в Москве, с нотой, в которой расширил понятие «продолжательство» на совокупность всех прав и обязанностей бывшего СССР. В ноте говорилось: «Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР, а Правительство Российской Федерации будет выполнять вместо правительства Союза ССР функции депозитария по соответствующим международным договорам».

Эта четкая позиция России нашла полное понимание практически у всех стран, с которыми СССР на тот момент поддерживал дипломатические отношения.

Статус собственно Российской Федерации как обновлённой Федерации был оформлен Федеративным договором, который заключён 31 марта 1992 г. центральной властью и почти всеми субъектами (кроме Татарстана и Чечни).

В дальнейшем вопрос Татарстана был решен дипломатическим путем. 15 февраля 1994 г. руководители России и Татарстана подписали двусторонний Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики

Татарстан». Договор снял противоречия между двумя конституциями и тем самым внес ясность в политические отношения республики с центром. Договор стал реальным шагом к подлинной федерализации страны.

1 октября 1991 г. решением Верховного Совета РСФСР Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетию. Ингушетия вошла в состав Российской Федерации, а в Чеченской Республике пришедшая к власти после переворота администрация во главе с Д. Дудаевым отказалась от подписания Федеративного договора и объявила о суверенитете.

Восстанавливать конституционный порядок и отстаивать суверенитет Российской Федерации пришлось проведением двух военных кампаний (1994 – 1996 гг. и 1999 – 2000 гг.). 23 марта 2003 г. в Чеченской Республике был проведен референдум, на котором население подавляющим большинством голосов высказалось за нахождение Чеченской Республики в составе России.

Правовая основа государственного устройства современной России определяется Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 г. По ней Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1, ст. 1). Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1, ст. 4). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1, ст. 5). В состав государства входят 85 равноправных субъектов Федерации:

• •    22 республики;

• •    9 краёв;

• •    46 областей;

• •    3 города федерального значения;

• •    1 автономная область;

• •    4 автономных округа.

Республика (государство) имеют свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального зна- чения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство (ч. 2, ст. 5).

Следует обратить внимание на конституционные принципы государственного устройства Российской Федерации, они прописаны в ч. 3. ст. 5 Конституции РФ: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Эти принципы вытекают из наших национальных интересов, зафиксированных в Стратегии национальной безопасности: «Укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации».

Постатейный комментарий к Конституции РФ помогает понять содержание принципов государственного устройства. Рассмотрим некоторые из них. Принцип государственной целостности означает, что Россия – это не просто дискретное пространство, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается неделимость и неприкосновенность его территории; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы – рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации.

Принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый ис- точник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, – ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной и субъекта Федерации.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти; ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат – Совет Федерации – формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч 1. ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебный контроль

(ст. ст. 46, 125), прокурорский надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5).

Мы видим, что конституционные нормы создают прочный каркас государственного устройства России, вместе с тем оно не является застывшим общественным образованием. Государственное устройство изменчиво, динамично по форме и содержанию, подвержено влиянию экономических, социально-политических факторов, на нем сказывается деятельность других государств и народов.

Из недавней истории нам известно об антиконституционном перевороте и вооруженном захвате власти на Украине в феврале 2014 г. Пришедшая к власти хунта лишила исторической перспективы миллионы людей, поставила под угрозу их жизнь. В Крыму и на Юго-Востоке Украины возникли очаги сопротивления. Россия начала исполнять свой долг – помогать соотечественникам.

16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и городе Севастополе прошел общекрымский референдум, на котором состоялось свободное и добровольное волеизъявление народов Крыма о воссоединении с Россией. В голосовании приняли участие более 82 процентов граждан Крыма. Более 96 процентов граждан высказались за воссоединение с Россией. Это один из немногих примеров победы прямой демократии, реального народовластия. 18 марта 2014 г. в Кремле был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов.

Предложения о вступлении в Россию неоднократно поступали от представителей народов Абхазии, Южной Осетии. 17 сентября 2006 г. граждане Приднестровья высказались за независимость Республики и последующее свободное присоединение её к России.

Конечно, расширение Федерации – не линейный процесс, его трудно прогнозировать, но тенденция в обозримом будущем направлена на расширение, что отвечает интересам большей части общества и государства.

Отсюда вытекает одна из важнейших задач нашего государства и общества в целом: поиск оптимальной модели Федерации. Эта задача носит комплексный характер и должна решаться во всех сферах жизнедеятельности общества (экономической, социально-политической, правовой, духовной и др.) одновременно, без перекосов и спешки. В этом нас убеждает опыт 90-х годов ХХ в.

Анализ формирования современного российского государственного устройства позволяет нам выделить этапы этого процесса.

Первый этап – 1991–1999 гг. Утверждение, признание новой государственности, сохранение и выживание Федерации. На этом этапе был осуществлен переход от договорной к конституционной Федерации. Возникла асимметрия в федеративном устройстве, когда национальные субъекты (в первую очередь республики в составе РФ) приобрели гораздо больше полномочий, нежели обычные области и края. Конституция закрепила так называемые сложносоставные субъекты Федерации, когда одни субъекты входят в состав других при декларировании равенства между ними. Например, Устав Тюменской области имеет главу «Основы отношений Тюменской области с вхо- дящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой и ЯмалоНенецким автономным округом. В уставах автономных округов Тюменская область не упоминается.

Вместе с тем, асимметричная федерация позволяет создать необходимые условия для проживания малых народов, сохранить культуру малочисленных наций и народностей.

Второй этап – 2000–2013 гг. На этом этапе Россия вернула себе статус мировой державы. Законодательство субъектов в основном приведено в соответствие с Конституцией РФ. Начало этапа ознаменовалось учреждением, согласно указу Президента, федеральных округов «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений». Федеральный округ не является субъектом Федерации. Произошло преобразование некоторых субъектов. Например, в 2008 г. по результатам референдума объединились Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ: образованный субъект Федерации получил наименование «Забайкальский край».

Третий этап – с 2014 г. по настоящее время. На этом этапе Российская Федерация демонстрирует всему миру приверженность национальным интересам, тому подтверждение – воссоединение с Республикой Крым и городом Севастополем.

Политический анализ возникновения, развития и распада различных федераций позволяет выразить закономерность, формулировку которой мы осуществим исходя из принципов конституционного права. Мощь федерации во многом определяется единством государственной власти. Эта закономерность нашла свое отражение в Конституции РФ (ч. 3, ст. 5: Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти…). Единство системы обеспечивается единообразным порядком образования органов, учреждаемых федеральным законом, наделением органов государственной власти едиными общими полномочиями. При этом каждый орган государственной власти, действуя в соответствии со своей компетенцией, реализует общие (единые) государственные цели и задачи.

Такой подход имеет давнюю традицию в русской политической и юридической литературе. Примером может быть работа Л.А. Тихомирова «Единоличная власть как принцип государственного строения» (1897 г.). Несколько ранее Б.Н. Чичерин в «Курсе государственной науки» ч. 1 писал, что верховная власть едина, постоянна, непрерывна, державна, священна, ненарушима, безответственна, везде присуща и есть источник всякой государственной власти…Это полновластие неразлучно с самим существом государства. Из работ наших дней можно привести статью профессора Грачева Н.И. «Единство государственной власти как принцип государственного строительства» [2].

На наш взгляд, ст. 10 Конституции РФ находится в полном соответствии с идеями русских ученых. В данной статье государственная власть трактуется в единственном числе, а ее осуществление происходит путем разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Власть – это всегда субъектно-объектные отношения. В нашем случае субъектом является государство. Государство как субъект власти имеет сложную иерархическую структуру. Если представить ее в виде пирамиды, то вершину ее составляет высшее политическое руководство страны. Во главе государства стоит Президент, являющийся гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Как глава государства Президент принимает меры по охране суверени- тета, независимости и государственной целостности Российской Федерации; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Президент выступает как главное лицо в назначении руководителей исполнительной власти – председателя правительства, его заместителей и федеральных министров и представлении кандидатур для назначения на должности судей Конституционного, Верховного судов, а также Генерального прокурора.

Президент – один из главнейших законодателей страны. Его указы и распоряжения обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Президент может выступать в роли арбитра для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России.

Президент – важнейший действующий институт системы обеспечения национальной безопасности России. Он формирует и возглавляет Совет Безопасности. Во внешнеполитической области он осуществляет руководство, ведет переговоры и подписывает международные договоры, выступает в роли главного дипломата, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами (комиссиями) палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях.

В военной области в функции Президента входит утверждение военной доктрины, осуществление функций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, назначение и освобождение лиц высше- го командования Вооруженных Сил, а в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии – введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения. При возникновении внутренних угроз Президент может вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение.

Важной структурой, помогающей Президенту выполнять возложенные на него функции, является его непосредственный аппарат, включающий консультативные органы и администрацию Президента. Аппарат Президента оформился как центр власти еще задолго до того, как он стал именоваться Администрацией.

Указ Президента № 273 от 22 февраля 1993 г. положил начало организационному оформлению Аппарата Президента, который с некоторыми изменениями существует до сих пор.

Собственно Администрация Президента с февраля 1993 г. стала ключевым органом, под началом которого объединены практически все президентские службы, занятые оперативной работой. Руководитель Администрации с этого момента стал контролировать появление на свет президентских указов. На Адми- нистрацию возложена подготовка предложений для Президента по основным вопросам внешней и внутренней политики, обеспечение Президента информационно-аналитическими материалами, проведение кадровой политики в федеральных и региональных органах исполнительной власти.

Особенность президентской формы правления – непосредственная подчиненность Президенту ряда федеральных органов исполнительной власти – Министерства обороны, Службы внешней разведки, Федерального архивного агентства, Федеральной службы охраны, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы войск национальной гвардии. Данные государственные органы представляют собой мощный силовой властный ресурс Президента. Таким образом, в России президент – основной элемент в системе государственной власти. К сожалению, другие государственные институты России существенно уступают институту президентства в осуществлении власти в современной России. Развитие и укрепление системы государственной власти в России во многом зависит от развития гражданского общества и активности народных масс.