Институт контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: правовые аспекты

Государственный контроль составляет часть каркаса современной правовой системы России. Его прочным фундаментом выступает основополагающий, исторически сложившийся правовой принцип законности, закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации. Конституционный алгоритм законности строится на абсолютном дозволении на высшую юридическую силу и прямое действие Конституции на всей территории Российской Федерации и абсолютном запрете противоречия Конституции законов и иных правовых актов.

Жизнеспособность законности обеспечивается конституционной позитивной обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, одновременно имеющей для них силу абсолютного запрета нарушать Конституцию.

Устойчивость правовой конструкции законности обеспечивается абсолютными дозволениями гражданам обращаться лично, индивидуально и коллективно в государственные и муниципальные органы, обращаться в суд за защитой прав и свобод, а также конкретизацией дозволения гражданам на обжалование в судебном порядке решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Государственный контроль по своей сути представляет единство власти и права, в котором право легитимирует власть контролирующих органов, а власть непосредственно творит право контроля, является средством государственного принуждения в целях соблюдения и исполнения правовых норм в различных сферах общественных отношений.

Следует различать две системы функционирования государственного контроля: максимальный контроль (не допускать того, что не может контролироваться, путем ограничения числа объектов контроля, точек и акций контроля; не допускать конфликтов между частями целого; при конфликтах давать предпочтение интересам управляемости) и дозированный контроль (определить такие точки контроля, которые дают возможность контролировать весь процесс деятельности; не мешать неуправляемым явлениям; при конфликтах отдавать предпочтение интересам дела) [1].

Объем государственно-правового понятия «контроль» составляют общеправовое, межотраслевое и специальное юридическое значения, выделенные по сфере его действия.

Концептуально современная российская правовая теория государственного контроля исходит из следующего:

• –    Публично-правовое и общегосударственное значение контролируемой сферы общественных отношений составляет основу в определении функций и полномочий органов контроля, предопределяет дифференцированный подход к правилам (форме) их деятельности.

• –    Исключительный режим конституционной законности обеспечивается особыми правилами функционирования органов контроля, включая своевременное и адекватное реагирование на ставшие известными факты нарушения законов (экстраординарный порядок реагирования) и осуществление предусмотренного законом государственного контроля (общий порядок организации контроля).

• –    В зависимости от вида контроля порядок (правила) реализации функций контроля дифференцируются на общий порядок организации специального (ведомственного) государственного контроля и особый порядок организации вневедомственного, межотраслевого контроля.

• –    Общий порядок организации специального (ведомственного) государственного контроля включает составление плана, определение предмета деятельности по контролю и надзору, полномочий управомоченных субъектов, уровень правовой детализации процедур.

• –    Особый порядок организации вневедомственного, межотраслевого контроля связан с положением субъекта контроля в системе государственных органов власти, организационно-кадровым механизмом и не требует детальной регламентации порядка проведения контроля (надзора).

• –    Специальное регулирование государственного контроля (надзора) по отраслевым направлениям является дополнительной гарантией обеспечения прав и свобод участников правоотношений контроля и не носит универсального характера.

Изучение и выявление сущности государственного контроля как правового явления в целом, принципов, целей действия его основного института – государственного контроля в сфере закупок имеет прежде всего прикладной характер, связанный с правотворческой и правоприменительной деятельностью.

Теоретически понятие «государственный контроль» характеризуется как правовой режим, порядок регулирования общественных отношений, набор средств, инструментов правового регулирования, особые принципы активного взаимодействия субъекта с объектом, во время которого субъект (орган власти) выполняет свои функции.

Законодателем использована и внедрена достаточно эффективная конструкция государственного контроля в сфере оборонного заказа. Был расширен предмет правового регулирования, Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» дополнен новой главой 5.1 «Государственный контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа», которая по форме и содержанию соответствует современным требованиям юридической техники [2].

Алгоритмом Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало эффективное и результативное обеспечение государственных и муниципальных нужд без коррупции и злоупотреблений [3].

В основание юридической конструкции рассматриваемого закона заложены «три кита»: организованность, дисциплина и ответственность. Организованность основывается на предписании участникам контрактной системы создать единую информационную систему и вносить в нее указанную в законе информацию. Дисциплина базируется на планировании, нормировании закупок государством под контролем общественности и обеспечении конкуренции: от относительного дозволения любым заинтересованным лицам стать поставщиком, подрядчиком, исполнителем, но в строго установленном порядке, до общего запрета участникам контрактной системы осуществлять любые действия, противоречащие № 44-ФЗ, и специального запрета на необоснованное ограничение числа участников закупок. Важным условием соблюдения установленной дисциплины участников контрактной системы является их профессионализм и профессионализм органов контроля. Ответственность как способ государственного принуждения субъектов правоотношений к соблюдению организационной и исполнительской дисциплины опирается на государственный контроль.

Государственный контроль обусловлен спецификой правоотношений в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, центральное место в которых занимает механизм государственного управления денежными ресурсами.

Государство, вступая в закупочные правоотношения, не ставит целью извлечение прибыли, а использует денежные средства для достижения стратегических и программных целей, исполнения международных обязательств России, обеспечивает потребности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов, распределяет денежные ресурсы между сферами жизнедеятельности общества.

Выбор модели контроля в сфере закупок предопределен правовой охраной центрального объекта правоотношений – расходования всеми ветвями власти государственных денежных ресурсов. В современный период государством используется модель максимального контроля в сфере закупок, включая мониторинг и аудит, плановые и внеплановые проверки.

Организация контроля в сфере закупок запланирована по формуле «не допускать того, что не может контролироваться», «отдавать предпочтение интересам управляемости». В связи с этим мониторинг сводится к составлению сводного аналитического отчета, размещаемого в единой информационной системе и используемого для оценок обоснованности закупок, обеспечения государственных нужд.

Аудит закупок возложен на Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов; сводится к экспертно-аналитической, информационной деятельности; осуществляется в порядке проверок, анализа и оценки информации на предмет законности, целесообразности, обоснованности, эффективности, своевременности, результативности расходов на закупки по планируемым, заключенным и исполненным контрактам.

Результаты аудита обобщаются, выявленные «отклонения», «нарушения» и «недостатки» устраняются на основании «предложений» контрольно-счетных органов. Исполнение «предложений» контролирующих органов впоследствии систематизируется и размещается в единой информационной системе.

Проекция модели государственного контроля, обозначенная Конституционным судом Российской Федерации, исходя из сложившихся в государстве текущих экономических и социальных условий, на модель, установленную № 44-ФЗ, выявляет наличие недочетов юридической техники при ее построении.

Практически все вопросы организации государственного контроля содержатся в ст. 99 № 44-ФЗ.

При абстрактном изложении основных вопросов государственного контроля в статьях отсутствует четкая систематизация контролирующих органов по их функциям и полномочиям, видам контроля, от которых зависит процессуальный порядок (правила) его осуществления, объекты контроля теряются в общей массе нормативного материала, что создает трудности для правоприменительной деятельности. Законодательство о контрактной системе закупок требует существенной доработки.

Ссылки:

• 1.    Зиновьев А.А. На пути к сверхобществу. СПб., 2004. С. 160.

• 2.    О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 29 июня 2015 г. № 159-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 27. Ст. 3950.

• 3.    О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ // Там же. 2013. № 14. Ст. 1652.