Институт ответственности за экологические правонарушения: системные недостатки и судебная практика

Следственного комитета Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия, e-mail: ,

Традиционно сущность юридической ответственности за экологические правонарушения авторам учебников по экологическому праву виделась в «неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя», когда реализуется государственное принуждение к исполнению экологических требований [1, с. 373]. Такое восприятие ответственности, хотя и самое распространенное в учебной литературе, зачастую признавалось неполным. Неслучайно говорилось о том, что нормы, устанавливающие уголовную и административную ответственность за экологические правонарушения, «по своей природе являются обеспечивающими действие позитивного правового регулирования»1.

Признавая опасность экологических правонарушений, специалисты в то же время указывали на существование устойчивых традиций «решать многие вопросы, вводя ответственность, и зачастую достаточно жесткую, за совершение тех или иных правонарушений, поскольку легче что-нибудь запретить, чем создать позитивную норму, упорядочивающую поведение, дешевле использовать угрозу наказания, чем обеспечить экономические, социальные и материальные условия для реализации экологических требований» [2, с. 509].

Предлагалась и более объемная конструкция института ответственности за экологические правонарушения, основанная на методе кнута и пряника – наказания за экологические правонарушения и поощрения желаемого экологически значимого поведения адресатов правовых норм. Ко всему прочему, такая конструкция в большей степени коррелировала с официально признанной российским государством концепцией устойчивого развития, предполагающей новый тип существования и развития мировой цивилизации при «оптимальном управлении не только природно-ресурсным потенциалом, но и всей социокультурной сферой» [3, с. 40–41].

И по сей день правоприменителям приходится решать перманентно возникающие проблемы, связанные с несовершенством нормативно-правового регулирования отношений ответственности, что во многом определяется не только концептуальными недостатками правотворчества, но и порой отсутствием системного подхода к конструированию структурных элементов института ответственности за экологические правонарушения, обладающего несомненной спецификой.

Основные правила конструирования структурных элементов комплексного института ответственности за экологические правонарушения

Любые конструкции юридической ответственности, отличные от обычных, постоянно подвергаются критике. Так, авторы комментария к Лесному кодексу РФ отмечают, что при широком понимании ответственности теряется юридическая специфика этого термина, и соглашаются с тем, что смешение понятий юридической (ретроспективной) и позитивной (проспективной) ответственности мало что дает в научном и практическом отношении2.

До сих пор имеются разногласия, касающиеся содержательного анализа категории «ответственность за экологические правонарушения». Если ранее критике в основном подвергались подходы доктринального свойства (юридическая ответственность не требует применения мер государственного принуждения; юридическая ответственность отождествляется с мерами защиты прав природопользователей) [4, с. 37–40], то современные дискуссии о сущности этого феномена продолжаются в части признания юридической ответственностью мер по ограничению, приостановлению или прекращению деятельности лиц, осуществляющих экологически значимую деятельность. При этом указывается, что приостановление деятельности является видом административных наказаний (ст. 3.12 КоАП) и может применяться, например, за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (ст. 8.2 КоАП) [5, с. 34].

Если одни авторы считают приостановление, ограничение, прекращение экологически опасной хозяйственной деятельности мерами ответственности «за нарушение любого требования в области охраны окружающей среды» [6, с. 149], то другие рассматривают их как меры государственного принуждения, направленные на предотвращение причинения экологического вреда в будущем [7, с. 309]. Кроме того, делаются выводы о том, что эти меры не отвечают и признакам мер гражданско-правовой ответственности, выступают «превентивными гражданско-правовыми санкциями», а их применение должно осуществляться в рамках «охранного гражданско-правового обязательства» [8, с. 8].

Следует напомнить о «классических» правилах конструирования структурных элементов комплексного института ответственности за экологические правонарушения. Традиционно в правовой теории и законодательной практике выделялись следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная и дисциплинарная, которые в системном взаимодействии должны были выполнять основные сущностные функции: репрессивную (карательную), восстановительную (компенсационную), предупредительную (превентивную).

Каждый вид ответственности признавался самостоятельным («независимым»), когда виновное за одно и то же правонарушение лицо нельзя привлекать к определенному виду ответственности дважды, но возможно одновременное привлечение лица к различным видам ответственности, за исключением уголовной и административной. Физические лица привлекались ко всем перечисленным видам ответственности, юридические могли быть привлечены только к административной и гражданско-правовой ответственности. Об этом говорилось в ст. 81 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», которая предусматривала правило: за совершение экологических правонарушений «должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения и организации – административную и гражданско-правовую ответственность»3.

Выделялись и специальные субъекты ответственности. К примеру, для привлечения к дисциплинарной ответственности за экологические правонарушения требовалось наличие обязательного условия в виде осуществления профессиональной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов или оказанием воздействия на окружающую среду [2, с. 539], хотя предполагалось, что такая ответственность наступает не за причинение вреда окружающей среде, а за невыполнение или ненадлежащее выполнение работником своих трудовых функций, связанных с использованием или охраной окружающей природной среды [9, с. 143].

Если основанием для привлечения виновного лица к административной ответственности являлось совершение им общественно вредного деяния (экологического проступка), то для привлечения к уголовной – общественно опасного деяния (экологического преступления).

Подобные правила во многом диктовались отраслевой принадлежностью норм, регулирующих вышеназванные виды ответственности, и применялись с особенностями, присущими соответствующим отраслям права, среди которых публичноправовые и частноправовые, имеющие различные цели и методы правового регулирования. Именно эти обстоятельства в большей степени определяли отсылочный характер правовых норм об ответственности за экологические правонарушения в период действия закона «Об охране окружающей природной среды», содержащего легальное определение термина «экологическое правонарушение», который являлся родовым для выявления понятия и признаков его «подотраслевых» разновидностей – земельных, водных, лесных правонарушений и т. п.

Концептуальные позиции и законодательные изменения института ответственности за экологические правонарушения

С принятием закона «Об охране окружающей среды» ситуация поменялась: в нем отсутствует определение термина «экологическое правонарушение», за нарушение зако- нодательства в области охраны окружающей среды устанавливается уголовная, административная, имущественная и дисциплинарная ответственность, хотя отсылочный характер правовых норм об ответственности за экологические правонарушения сохранился4.

Заметим, что в отношении видов ответственности за экологические правонарушения текущая позиция законодателя не отличается последовательностью: действующий Федеральный закон «Об экологической экспертизе», входящий в систему российского экологического законодательства, не только называет в качестве разновидностей ответственности «традиционные» – уголовную, административную, материальную, гражданско-правовую, но и в отличие от большинства российских законодательных актов, содержащих отсылочные нормы об ответственности за экологические правонарушения, перечисляет виды соответствующих нарушений законодательства, причем делает это в отношении заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованных лиц, руководителей федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, руководителей экспертной комиссии экологической экспертизы и экспертов экологической экспертизы, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, кредитных организаций, их должностных лиц, иных юридических лиц, граждан5.

Путаницу вносят и положения Земельного кодекса РФ, которые в нарушение «классических» правил предполагают зависимость одного вида юридической ответственности от другого в отношении разных субъектов: должностные лица и работники организации несут дисциплинарную ответственность в случаях, «если организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуа- тацию объектов, оказывающих негативное воздействие на земли, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными вода-ми»6. Хотя, по мнению авторов комментария к Земельному кодексу РФ, оперативность, простота и наглядность применения дисциплинарной ответственности дают ей преимущества перед иными формами юридической ответственности, предполагают ее более частое и эффективное применение7.

Верны замечания специалистов о том, что градация экологических правонарушений по степени тяжести должна осуществляться не за счет различий в наименовании видов ответственности, а по признакам, отражающим «степень причинения вреда природе, и по тяжести санкций, связанных с лишением или ограничением прав лица, нарушившего закон» [10, с. 63]. Нет сомнений и в том, что основным мотивом для привлечения лица к ответственности за экологические правонарушения должно стать, прежде всего, восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды.

Признак «экологичности» таких правонарушений остается определяющим, когда в качестве первичного объекта (предмета) посягательства выступают окружающая природная среда, ее взаимосвязанные компоненты и системные природные образования, а в качестве вторичного – жизнь, здоровье физических лиц, имущество физических и юридических лиц, публичных образований. Неслучайно законом предусматривается возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан «негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц».

Подобные установления, наряду констатацией необходимости «особых» правил возмещения вреда природным объектам, находящимся в публичной собственности, позволяют рассуждать об ответственности за экологические правонарушения или об эколого-правовой ответственности как самостоятельных видах юридической ответственности [11, с. 231; 12, с. 36], что вызывает ответные, порой убедительные, возражения [13, с. 118–122].

Различия же в первичных и вторичных объектах (предметах) экологических правонарушений принципиальны. Так, законодательство предполагает наряду с возмещением вреда, причиненного «лесам как экологической системе», еще и возмещение «имущественного вреда, причиненного лесным участкам и имущественным правам, возникающим при использовании лесов»8. Согласно позиции Конституционного Суда РФ в тех случаях, когда лес рассматривается как экосистема, проявляются черты «особой экологической ответственности», если же речь идет о лесе как природном ресурсе, то реализуется «компенсаторная функция, выполняемая гражданским законодательством». При этом ущерб, причиненный экологическим правонарушением, включает: экологический вред окружающей среде, социальный вред (вред, причиняемый здоровью человека), экономический вред (вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности)9.

Не следует забывать и об «отраслевой» дифференциации видов ответственности, определяющей субъектный состав правонарушителей. Показательно, что современные представления о субъектном составе лиц, привлекаемых к ответственности за экологические правонарушения, меняются. К примеру, обсуждается необходимость установления уголовной ответственности юридических лиц за совершение экологических преступлений [14; 15, с. 333], считается, что введение в уголовное законодательство подобной нормы может улучшить практику правоприменения [16, с. 61].

Наряду с этим обсуждается целесообразность одновременного привлечения к ответственности юридического лица и его работника за аналогичное правонарушение [17, с. 126], высказываются мнения о том, что практика применения к публичным образованиям административных штрафов за нарушения земельного и экологического законодательства, «не будучи соответствующей закону», не способствует достижению цели применения этого административного наказания [18].

Соответствующее видам ответственности за экологические правонарушения отраслевое законодательство (уголовное, административное, гражданское, трудовое и т. д.) не отражает, да и не должно отражать особенности объектов (предметов) экологических правонарушений, как и особенности вреда, причиненного окружающей природной среде. Отмечается, что любое законодательство, кроме экологического, не учитывает возможности восстановления разрушенных экосистем, трансграничный характер распространения возникающих неблагоприятных последствий, высокую латентность последствий правонарушений и др. [19, с. 55].

Это касается и попыток обоснования иных видов ответственности за экологические правонарушения, например конституционной, которую несет публичная власть, обязанная «принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков»10 и регулируемой, по мнению М.М. Бринчука, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1, с. 389–390].

Проблема разграничения гражданско-правовой и имущественной ответственности за вред, причиненный окружающей среде

Если ранее возникали сложности, связанные с характерными «отраслевыми» осо- бенностями применения норм об ответственности за экологические правонарушения, то теперь добавилась неопределенность с отраслевой принадлежностью норм, устанавливающих имущественную ответственность. Мнения же об отнесении мер ответственности, состоящих в неблагоприятных имущественных последствиях, наступающих для нарушителя экологических требований, к той или иной отрасли права существенно различаются.

Конституционный Суд РФ полагает, что специфической чертой имущественной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды является то, что «вред как необходимое условие состава правонарушения причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде», а его возмещение направлено в первую очередь на «восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени»11.

Верховный Суд РФ фактически отождествляет гражданско-правовую и имущественную ответственность за вред, причиненный окружающей среде, полагая, что она может возникать «в результате нарушения договора в сфере природопользования (например, договора аренды лесного участка), а также в результате внедоговорного (деликтного) причинения вреда»12, и в своих решениях предлагает считать возмещение вреда, причиненного природным объектам, «имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, основанной на фактических затратах на восстановление нарушенного состояния окружающей среды и денежной оценке потерь экологического ха- рактера, связанных с утратой или повреждением компонентов природной среды»13.

Заметим, что проблема разграничения гражданско-правовой и имущественной ответственности за вред, причиненный окружающей среде, существует не только в национальном правопорядке. Процесс «размежевания» механизмов классической гражданско-правовой ответственности в форме деликтных обязательств и ответственности за причинение экологического вреда присущ и природоохранному законодательству европейских государств, когда принцип вины заменяется принципом ответственности, при которой сам факт обладания объектом, негативно воздействующим на окружающую среду, или осуществления деятельности по его эксплуатации может повлечь возникновение обязательства по возмещению вреда независимо от вины причинителя [20, с. 64].

Российские исследователи указывают, что ввиду схожести правовых механизмов отношения по возмещению вреда окружающей среде зачастую относят к гражданско-правовой ответственности, которая тем не менее не тождественна имущественной [21, с. 122]. Одни специалисты, ссылаясь на межотраслевой характер правового регулирования, лишь подчеркивают специфику возмещения экологического вреда в рамках «базовой гражданско-правовой конструкции», другие утверждают, что отнесение норм о возмещении экологического вреда к институту гражданско-правовой ответственности искажает их действительную цель и значительно ограничивает возможности модификации этого юридического инструмента [22, с. 66].

Высказываются идеи о целесообразности рассматривать возмещение экологического вреда как институт, выходящий за рамки гражданского права, обосновывается выделение «эколого-правовой ответственности» как самостоятельного вида юридической ответственности применительно к случаям возмещения (компенсации) такого вреда, посколь- ку вред может возмещаться в повышенном размере с учетом ближайших и отдаленных последствий его проявления [23]. Говорят и о «специальной ответственности за экологические правонарушения» в случаях нарушения лицензионного соглашения при пользовании участком недр, «отмежевывая» ее от гражданско-правовой [24, с. 346].

Если же рассматривать возмещение экологического вреда как институт, выходящий за рамки гражданского права, и оценивать перспективы выделения эколого-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, регулируемой именно экологическим правом, то придется не только признать безусловную самостоятельность, «самоидентичность» экологического права, включая его природоресурсные подотрасли, но и определить возможности правотворчества субъектов Российской Федерации в этой сфере: согласно ст. 71–72 Конституции РФ, если гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, то в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Современное природоресурсное законодательство зачастую использует «традиционные» нормы института гражданско-правовой ответственности. Это в подавляющем большинстве случаев происходит в рамках договорных отношений, складывающихся в процессе природопользования, оказания экологических услуг, когда требуется защита прав лиц – участников таких отношений – с помощью гражданско-правового инструментария. В частности, отмечается, что категория «убытки» применима к отношениям по поводу земли в значении природного ресурса, используемого как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, то есть как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также по поводу земельного участка как недвижимого имущества [21, с. 123–124]. Эти положения характерны и для других природных компонентов.

Но и такие договорные отношения имеют существенные особенности правового регулирования, определяемые специфическими свойствами объектов, по поводу которых они складываются. К примеру, стороны договора водопользования несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств «в соответствии с гражданским законодательством», хотя к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, если иное не установлено Водным кодексом РФ и «не противоречит существу договора водопользования»14.

Необходимо видеть различия между носящей имущественный характер ответственностью за причинение вреда окружающей природной среде и ответственностью за вред, причиненный имуществу контрагентов в договорных отношениях с использованием природных ресурсов, когда порядок и условия ответственности регулируются гражданским законодательством [2, с. 540]. На этом акцентируют внимание суды, полагая, что «в силу комплексного характера ответственности за экологическое правонарушение основанием для освобождения причинителя вреда от ответственности является как возмещение причиненного вреда в полном объеме, так и отсутствие в совокупности условий наступления деликтной ответственности»15.

Подвергается сомнениям позиция в отношении использования «принципа объективной ответственности» за вред, причиненный окружающей среде источником повышенной опасности, при отсутствии факта противоправной деятельности и предлагается отказаться от концепции «безви-новной ответственности» [25, с. 201–202]. Симптоматично, что «презумпцию виновности» рекомендуется внедрить и в практику применения законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения (гл. 7–8 КоАП РФ) [26]. Полагаем, что в случаях причинения вреда окружающей среде источником повышенной опасности следует говорить о «презумпции виновности» лица, деятельность которого связана с повышенной опасностью для окружающих: юридические лица и граждане обязаны возместить причиненный вред, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.

Надлежит помнить о том, что использование, вовлечение в гражданский и хозяйственный оборот природных ресурсов не умаляет их качеств публичных благ. К одному из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности – принципу приоритета публичных интересов – судебная практика обращается постоянно16. К примеру, судами признается, что нахождение земельного участка в собственности лица, деятельность которого привела к загрязнению или иной порче земельного участка, не может служить основанием для освобождения от обязанности привести земельный участок в первоначальное состояние и возместить вред, причиненный окружающей среде17; деятельность по антропогенному воздействию на почвенный покров земель сельскохозяйственного назначения свободным усмотрением землепользователя не определяется18.

Именно по этой причине право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, обеспечивается в том числе «путем правильного применения законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»19. В таком контексте весьма показательны позиции Конституционного Суда РФ: во-первых, при регулировании вопросов, касающихся гражданско-правовой и публично-правовой (в том числе административной и уголовной) ответственности, законодатель обязан исходить не только из публичных интересов государства, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений; во-вторых, возмещение вреда, причиненного природным компонентам, должно соответствовать принципам справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности; в-третьих, обязанность возместить причиненный вред должна возникать безотносительно к тому, являются ли противоправные действия (бездействие) уголовно наказуемым деянием, административным правонарушением либо нарушением непосредственно природоресурсного законодательства20.

Заключение

Проведенный анализ эволюции концептуальных позиций и законодательных изменений института ответственности за экологические правонарушения позволяет сделать ряд выводов.

• 1.    Отраслевая принадлежность норм, регулирующих различные виды ответственности за экологические правонарушения, определяет особенности их применения в силу присущих им публично-правовых и частноправовых начал, целей и методов правового регулирования.

• 2.    Основные сущностные функции ответственности за экологические правонарушения (репрессивная, компенсационная, превентивная) могут быть эффективно реализованы только в системном взаимодействии всех структурных элементов этого комплексного института.

• 3.    Текущая позиция законодателя в отношении видов ответственности за экологические правонарушения не отличается последовательностью: нормами природоохранного и природоресурсного законодательства предусматриваются различные перечни видов ответственности, относимых к отдельным отраслям российского права.

• 4.    Игнорирование «классических» правил конструирования института юридической ответственности приводит к системным нарушениям: предполагается зависимость одного вида юридической ответственности от другого в отношении разных субъектов (ст. 75 Земельного кодекса РФ).

• 5.    Определяющим признаком экологических правонарушений продолжает оставаться причинение вреда первичным (окружающая природная среда, ее взаимосвязанные компоненты и системные природные образования) и вторичным (жизнь, здоровье физических лиц, имущество физических и юридических лиц, публичных образований) объектам, основным мотивом для привлечения лица к ответственности – их восстановление.

• 6.    Обращение природоресурсного законодательства к «традиционным» инструментам гражданско-правовой ответственности осуществляется в отношениях, обладающих существенными отличиями правового регулирования, определяемыми особыми свойствами природных ресурсов как публичных благ.

• 7.    В случаях причинения вреда окружающей природной среде источником повышенной опасности следует использовать конструкцию «презумпции виновности» лица, деятельность которого связана с повышенной опасностью для окружающих.

• 8.    Оценка возмещения экологического вреда в качестве субинститута, выходящего за рамки гражданского права, и признание эколого-правовой ответственности в качестве отдельного вида ответственности за экологические правонарушения потребуют утверждения единства и безусловной самостоятельности отрасли экологического права (включая природоресурсные подотрасли), определения соответствующих возможностей правотворчества субъектов Российской Федерации.

• 9.    В отношениях ответственности за экологические правонарушения должны обеспечиваться:

• –    приоритет публичных интересов в случаях причинения вреда первичным объектам посягательства (окружающая природная среда, ее взаимосвязанные компоненты и системные природные образования);

  – баланс публичных и частных интересов в случаях причинения вреда вторичным объектам посягательства (жизнь, здоровье физических лиц, имущество физических и юридических лиц, публичных образований).