Иск о возмещении экологического вреда от публично-правового деликта: проблемы примирительных процедур

Введение. Институт возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в современном российском праве занимает особое положение: формально-юридически он встроен в систему гражданско-правовой деликтной ответственности (ст. 1064, 1069 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), но содержательно обеспечивает реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) и охрану публичного интереса в сохранении природных объектов как общего блага. Эта структурная двойственность порождает целый ряд теоретических и прикладных проблем, особенно остро проявляющихся при попытках применения к экологическим спорам классических примирительных процедур (медиации, мирового соглашения).

Актуальность темы определяется нарастанием объема и сложности экологических споров с публично-правовым элементом. Иллюстративным примером выступает дело о разливе дизельного топлива на ТЭЦ-3 в Норильске, по итогам которого Арбитражный суд Красноярского края 5 февраля 2021 г.

взыскал с АО «Норильско-Таймырская энергетическая компания» (НТЭК) 146,2 млрд руб. возмещения вреда окружающей среде, причем почти вся взысканная сумма (145,492 млрд руб.) была обращена в доход федерального бюджета, а 685 млн руб. – в бюджет муниципального образования г. Норильск. Этот кейс наглядно демонстрирует функциональное предназначение взысканных средств: финансирование восстановительных и природоохранных мероприятий, а не индивидуальная компенсация конкретному потерпевшему.

Цель настоящего исследования – обосновать тезис о псевдочастной природе иска о возмещении экологического вреда от публично-правового деликта и сформулировать концептуальные основы специализированной (гибридной) модели альтернативного разрешения экологических споров, способной примирить частноправовую процессуальную форму с публично-правовым содержанием защищаемого блага. Методологической основой исследования являются системно-структурный, формально-юридический, сравнительноправовой методы, а также метод доктриналь- ной интерпретации правовых позиций Конституционного и Верховного судов Российской Федерации.

Двойственная природа экологического вреда и коллизия частноправовой формы и публично-правового содержания

Экологический вред от публично-правового деликта обладает двойственной природой. С одной стороны, он причиняется конкретному природному объекту - земельному участку, водному объекту, лесному фонду; с другой - неопределенному кругу лиц, чье конституционное право на благоприятную окружающую среду оказывается нарушенным. Эта особенность экологического вреда обстоятельно проанализирована в трудах М. М. Бринчука, который последовательно отстаивает позицию о публично-правовом характере эколого-правовой ответственности и недопустимости ее сведения к гражданско-правовому деликту [1, с. 142]. М. И. Васильева, ставшая основоположником доктрины публичных экологических интересов в российском праве, обосновала тезис о том, что объектом защиты в делах о возмещении вреда окружающей среде выступают интересы общества в целом, а не имущественные интересы конкретного субъекта [2, с. 12].

Между тем законодатель выстраивает механизм возмещения по частноправовой матрице. Согласно ст. 77–78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) вред окружающей среде, причиненный нарушением природоохранных требований, возмещается в соответствии с утвержденными таксами и методиками, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния среды. При этом нормы прямо отсылают к общим положениям о деликтной ответственности (ст. 1064, 1079 ГК РФ), трансформируя публичный вред в гражданско-правовое обязательство без внятного разграничения частного и публичного режимов. Аналогичный подход обнаруживается и в смежных природоресурсных кодексах (ст. 100 Лесного кодекса РФ, нормы Земельного и Водного кодексов РФ).

В результате возникает базовая правовая коллизия: форма ответственности - частноправовая (исковое требование, денежное взыскание, выбор способа защиты), а содержание защищаемого интереса - публичное (качество окружающей среды как общего блага, интерес неопределенного круга лиц и будущих поколений). Конституционный Суд РФ, проверяя на соответствие Конституции РФ положения Лесного кодекса РФ, отметил, что возмещение вреда природе «предполагает учет не только затрат на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые являются невосполнимыми или трудновосполнимыми». Тем самым высший орган конституционного контроля признал недостаточность чисто гражданско-правовой имущественной парадигмы для адекватной защиты экологических благ. Эта коллизия предопределяет все последующие проблемы: от выбора способа возмещения (натура / деньги) до невозможности «частного» мирового соглашения без ущерба для коллективного экологического интереса.

Публично-правовой экологический деликт: особый субъектный состав

Под публично-правовым экологическим деликтом целесообразно понимать не только классические ситуации непосредственного причинения вреда органом публичной власти (ст. 1069 ГК РФ), но и сценарии попустительства: незаконную выдачу разрешений на природопользование, формальный или селективный экологический контроль, бездействие при наличии очевидных угроз окружающей среде. В таких делах публичный субъект (Росприроднадзор, региональное министерство экологии, орган местного самоуправления) выступает либо непосредственным причинителем вреда, либо соучастником через бездействие или ненадлежащий надзор.

Как следствие, центр тяжести деликтного правоотношения смещается. Ответчик (или потенциальный соответчик) по иску о возмещении экологического вреда оказывается одновременно носителем и представителем того публичного интереса, который он сам нарушил или не защитил, - тем самым конфликт интересов оказывается встроен в структуру правоотношения. В отличие от классической бинарной модели частного деликта «потерпевший - причинитель», экологический публично-правовой деликт всегда как минимум трехполюсен: причинитель/надзорный орган -государство как носитель публичного интереса - неопределенный круг лиц, чьи конституционные права на благоприятную окружающую среду затронуты.

Эта особенность сближает российскую конструкцию с европейской моделью, предусмотренной Директивой 2004/35/EC об экологической ответственности, в части предотвращения и устранения вреда окружающей среде. Директива прямо квалифицирует такую ответственность как sui generis и основывает ее на «полномочиях и обязанностях публичных властей»: компетентные органы определяют масштабы экологического вреда и согласовывают с лицом, допустившим нарушение, превентивные и восстановительные меры [3; 5]. В отличие от российской модели, евpoпейский законодатель сознательно отказался от частноправовой формы и сконструировал самостоятельный публично-правовой механизм, в рамках которого частные лица не получают права на компенсацию за экологический вред в смысле имущественного присуждения; их роль ограничивается возможностью побуждать компетентный орган к действиям. Сравнительно-правовое сопоставление подтверждает, что российский «частный» иск по содержанию выполняет публичную функцию, аналогичную той, что в правопорядке ЕС реализуется административными механизмами.

Цель возмещения – ремедиация публичного блага, а не удовлетворение частного имущественного интереса

Нормы ст. 77–78 Закона об охране окружающей среды ориентируют денежную компенсацию не на возмещение индивидуального вреда потерпевшему, а на финансирование восстановления нарушенного состояния среды – рекультивацию земель, очистку водных объектов, лесовосстановление. Эта целевая направленность последовательно поддерживается высшими судами. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (далее – Пленум № 49) прямо указано, что суд выбирает тот способ возмещения (натуральный или денежный), который наиболее полно отвечает задачам природоохранного законодательства, и что возложение обязанности проведения восстановительных работ при одновременном взыскании денежной суммы за тот же вред недопустимо: эти способы признаны взаимоисключающими, поскольку оба служат одной цели – ремедиации.

Конституционный Суд РФ в определении от 9 февраля 2016 г. № 225-О подтвердил, что осуществление мер по рекультивации нарушенного земельного участка преимущественно направлено на устранение возникших негативных последствий, а денежное возмещение играет дополнительную роль и должно соразмеряться с реальными экологическими потерями. Верховный Суд РФ в более поздней практике (постановления, развивающие позицию Пленума № 49) уточнил: само по себе возложение обязанности разработать проект рекультивации не является надлежащим способом возмещения вреда – суд должен оценить, насколько предложенные меры обоснованы, достаточны и реально выполнимы.

Отсюда следует принципиальный вывод: «частный» иск о возмещении экологического вреда в действительности функционирует как actio pro publico – требование, заявляемое в публичном интересе, даже если формально истцом выступает хозяйствующий субъект, гражданин или прокурор по правилам ст. 45 ГПК РФ. М. И. Васильева еще в 1999 году справедливо отмечала, что иск о возмещении вреда окружающей среде всегда предъявляется в защиту публичных интересов, состоящих в обеспечении благоприятного состояния окружающей среды; частный же интерес, если он и присутствует, носит производный характер [2]. Эту позицию воспринимает и современная Санкт-Петербургская цивилистиче-ская школа, прямо указывающая, что государство, выступая истцом по экологическому иску, не вправе, прикрываясь публично-правовыми целями, защищать свои собственные экономические интересы в привилегированном порядке.

Норильский кейс служит наглядной иллюстрацией. Из 146,2 млрд руб., взысканных с НТЭК, 145,492 млрд руб. поступили в доход федерального бюджета, еще 685 млн руб. – в бюджет г. Норильска. Эти средства функционально предназначены не для возмещения индивидуальных потерь конкретных лиц, а для финансирования восстановительных и профилактических мероприятий в Арктической зоне. Показательно, что параллельно с основным иском Росрыболовство и НТЭК заключили мировое соглашение, предусматривающее искусственное воспроизводство краснокнижного осетра в Енисее до 2034 года (выпуск не менее 12 млн молоди), то есть сто- роны по согласованию с компетентным публичным органом перешли от чисто денежного возмещения к натуральной (биоремедиацион-ной) форме исполнения обязательств. Этот пример одновременно демонстрирует и потребность в гибких примирительных механизмах, и необходимость их публичноправовой обеспеченности.

Структурная невозможность классического мирового соглашения в экологических спорах

Если истинная цель иска состоит в восстановлении публичного блага - экологического состояния территории, качества воздуха и воды, биоразнообразия, то участники процесса не обладают полной свободой распоряжения предметом спора. Отказаться от ремедиации, существенно сократить ее объем или заменить реальное восстановление символической денежной выплатой означает нарушить права неопределенного круга лиц, не представленных в процессе. Пределы диспозитивности здесь объективно сужены логикой защиты публичного интереса.

Российский законодатель достаточно последовательно отражает эту позицию. Согласно ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее -Закон о медиации) процедура медиации не применяется к спорам, если такие споры затрагивают или могут затронуть права и законные интересы третьих лиц, не участвующих в процедуре медиации, или публичные интересы. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 23 июня 2015 г. № 25 однозначно квалифицирует охрану окружающей природной среды как составной элемент публичных интересов, понимаемых в смысле ст. 166, 168 ГК РФ. Систематическое толкование данных норм приводит к выводу о том, что классическая медиация в экологических делах с публично-правовым элементом без специального нормативного мандата либо невозможна, либо допустима лишь в ограниченных пределах.

Отдельные исследователи (Т. В. Шепель) указывают, что особенности правового режима возмещения экологического вреда - обязательность возмещения упущенной выгоды для природных объектов, специфика расчета по таксам и методикам, императивная связь способов возмещения с задачами природоохран-

Иск о возмещении экологического вреда от публично-правового деликта: … ного законодательства - настолько изменяют деликтное притязание, что его квалификация в качестве чисто гражданско-правового оказывается поставленной под сомнение [3]. Это, в свою очередь, ставит под вопрос применимость ко всему институту мирового соглашения тех принципов автономии воли, которые традиционно закрепляются в гражданском процессуальном праве. Формальное гражданско-правовое оформление иска (по правилам ГПК и АПК РФ) вступает в противоречие с публично-правовым содержанием защищаемого блага, делая стандартное мировое соглашение либо ничтожным в силу противоречия публичному интересу (ст. 168 ГК РФ), либо допустимым лишь при наличии жестких публичных гарантий, выходящих за рамки обычной частной автономии воли сторон.

Конкуренция управомоченных истцов как индикатор публично-правовой природы иска и сближение с actio popularis

Правом предъявления требований о возмещении экологического вреда обладают одновременно федеральные и региональные природоохранные органы (Росприроднадзор, региональные министерства), органы местного самоуправления, прокурор (ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ), а в ряде случаев - граждане (ст. 11 Закона об охране окружающей среды) и некоммерческие организации (ст. 12 указанного Закона) в защиту своих прав и прав неопределенного круга лиц. Подобная много-субъектность истца в отношении одного и того же объекта правовой охраны - окружающей среды - теоретически значима. Она свидетельствует о том, что экологический иск по своей природе близок к actio popularis, то есть иску, направленному на защиту общих интересов и не требующему доказывания индивидуализированного нарушения прав конкретного заявителя.

В классическом римском праве actio popularis (буквально «общественный иск») означал право любого лица обратиться в суд для защиты публичного порядка, законности или общих интересов. Современная зарубежная литература описывает actio popularis как особую модель судебного иска, где центральным объектом защиты выступают общие (публичные) интересы, а не субъективное право конкретного истца; функция конструкции - усиление судебного контроля за выполнением позитивных обязательств государства, в том числе по борьбе с изменением климата и обеспечению экологической безопасности [4]. Пленум № 49 фактически закрепил сходную логику применительно к российскому экологическому процессу, расширительно толкуя круг заявителей и подчеркивая публично-правовое назначение защиты.

Вместе с тем отсутствие развитой доктрины actio popularis в российском праве приводит к ряду практических проблем: 1) риск двойного взыскания за один и тот же вред разными органами и уровнями власти; 2) фрагментация требований и конкуренция между истцами за «контроль» над денежными потоками от взысканий; 3) ограниченность механизмов координации между управомоченными субъектами (прокуратура, Росприроднадзор, региональные органы, муниципалитеты, общественные организации). В Норильском кейсе одновременно действовали Росприроднадзор, Генеральная прокуратура РФ, региональные и местные органы власти, а политико-правовая дискуссия затрагивала интересы всего арктического региона, что прямо сближает фактическую конструкцию с actio popularis – защитой общих интересов широкой общности лиц.

Направление реформы: гибридная модель альтернативного разрешения экологических споров

Разрешение обозначенных коллизий, на наш взгляд, требует не отказа от примирительных процедур (что было бы шагом назад с точки зрения процессуальной экономии и гибкости), а проектирования специализированной модели альтернативного разрешения экологических споров (ЭкоАРС), изначально включающей публичный элемент. Контуры такой модели можно определить следующим образом.

Во-первых, обязательное участие гаранта публичного интереса на стадии медиации. В качестве такого гаранта может выступать прокурор (с учетом полномочий, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»), уполномоченный природоохранный орган либо специально аккредитованный публичный медиатор. Его задача – обеспечить, чтобы достигнутое медиативное соглашение не противоречило публичному интересу в сохранении и восстановлении окружающей среды и не подрывало права неопределенного круга лиц, не представленных в процедуре.

Во-вторых, обязательное судебное утверждение медиативного соглашения с проверкой достаточности и реалистичности реме-диационных обязательств. Суд при утверждении должен проверять не только формальное соблюдение прав сторон, но и: 1) соответствие согласованных мер требованиям природоохранного законодательства и таксам; 2) наличие технико-экономического обоснования предлагаемых восстановительных работ; 3) включение четких сроков и контрольных точек исполнения. Эта проверка по своей логике аналогична тому, как Верховный Суд РФ в постановлениях, развивающих Пленум № 49, требует от судов не ограничиваться формальным возложением обязанности разработать проект рекультивации, а оценивать обоснованность и выполнимость предлагаемых мер.

В-третьих, механизм мониторинга фактического исполнения, включающий: экологический аудит на промежуточных стадиях; обязательную отчетность ответчика перед компетентным органом; контрольные обследования силами специализированных экспертных организаций; возможность судебного пересмотра соглашения при существенном неисполнении или новых данных о масштабах вреда. Опыт мирового соглашения по делу Росрыболовство – НТЭК (выпуск 12 млн молоди осетра в Енисей до 2034 года) показывает, что механизмы долгосрочного мониторинга в принципе работоспособны и в действующем правовом поле, однако они нуждаются в системном законодательном закреплении.

На законодательном уровне предлагаемая модель предполагает: 1) точечную коррекцию ст. 1 Закона о медиации с допуском экологических споров при соблюдении публичных гарантий; 2) внесение изменений в Закон об охране окружающей среды и процессуальные кодексы (ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ), закрепляющих гибридную – частнопубличную – процедуру примирения по экологическим спорам; 3) разработку методических рекомендаций Верховного Суда РФ по применению новой процедуры. Именно такой гибридный формат позволяет совместить преимущества альтернативного разрешения споров (скорость, гибкость, экономия процессуальных и материальных ресурсов) с императивной задачей обеспечения ремедиации как публичного блага.

Выводы

• 1.    Иск о возмещении экологического вреда от публично-правового деликта в российском праве представляет собой псевдочаст-ную правовую конструкцию: формально он использует инструменты гражданско-правовой деликтной ответственности (деликтное обязательство, исковое требование, денежное взыскание), но содержательно преследует публичную цель – восстановление окружающей среды как общего блага и обеспечение конституционного права на благоприятную среду (ст. 42 Конституции РФ). Эта двойственность подтверждается как доктринально (М. М. Бринчук, М. И. Васильева), так и в правовых позициях Конституционного и Верховного судов РФ.

• 2.    Применение к такому иску классических механизмов альтернативного разрешения споров без специальных гарантий публичного интереса противоречит ст. 1 Закона о медиации, ведет к подрыву прав неопределенного круга лиц и риску имитации ремедиации денежным «компромиссом», размер

• 3.    Многосубъектность управомоченных истцов и направленность взысканных сумм на финансирование природоохранных мероприятий, а не на компенсацию индивидуального

• 4.    Оптимальное направление реформы состоит в проектировании гибридной примирительной модели, при которой частноправовая по форме процедура (медиация, мировое соглашение) институционально пронизана публичным контролем, а конечным результатом становится не компромисс по размеру выплаты, а гарантированное восстановление среды в пределах экологически необходимого минимума. Реализация такой модели требует системных изменений в Законе о медиации, Законе об охране окружающей среды и процессуальных кодексах, а также методических разъяснений Верховного Суда РФ.

которого не соотнесен с реальными экологическими потерями.

вреда, объективно сближают российский экологический иск с конструкцией actio popu-laris. Институционализация этой близости в отечественном праве требует дальнейшей доктринальной разработки.