Использование в предупредительной деятельности правовых средств прокурора

Дефиниции «правовые средства прокурора» отличаются друг от друга в зависимости от научной школы прокурорского надзора, а также в зависимости от исследователя, который сформулировал то или иное определение понятия.

В частности, представитель Московской школы науки прокурорского надзора А.Ю. Винокуров определяет правовые средства следующим образом: «предусмотренные федеральными законами способы совершения действий (формы принятия решений), направленных на выявление, устранение и предупреждение нарушений законов (проведение проверок, вынесение акта прокурорского реагирования), а также на согласование (санкционирование действий или решений должностных лиц поднадзорных органов)» [3, c. 20].

Еще один ученый из названной школы, Ю.Е. Винокуров, настаивает на следующей дефиниции: «правовые средства прокурора - это предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокуроров по выявлению, предупреждению и устранению выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, по привлечению к ответственности виновных лиц» [2, c. 163].

Следующий представитель Московской школы, бывший столичный прокурор С.И. Герасимов определяет правовые средства прокурора как «предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на устранение и предупреждение нарушений закона» [4, c. 140].

В соответствии с определением представителя Уральской школы науки прокурорского надзора, профессора Е.Р. Ергашева правовыми средствами являются «предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокуроров, направленные на выявление, предупреждение и устранение выявленных нарушений законов, восстановление нарушенной законности, устранение причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, а также привлечение к ответственности виновных лиц» [7, c. 57].

Все дефиниции обладают достоинствами и недостатками, общими признаками и отличиями. Выявление общего и особенного поможет осознать сущность рассматриваемой правовой категории, а также логику классификаций, существующих в теории прокурорского надзора.

Описание исследования

Все определения обладают признаком «предусмотренность законодательством». Исходя из содержания законодательства, регулирующего прокурорскую деятельность, можно прийти к выводу о том, что исследователи подразумевают федеральное законодательство, но никто (кроме А.Ю. Винокурова) не подчеркивает признак «фе-деральности».

Действительно, все правовые средства прокурора закреплены в ФЗ «О прокуратуре РФ», УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ, которые являются нормативными правовыми актами федерального уровня. Такое положение дел логично вытекает из содержания п. «о» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому «в ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности». Следовательно, ни одно из правовых средств прокурора не может быть регламентировано региональным законодательством.

Другой признак - «совершаемые в установленном законом порядке» - у многих авторов незаслуженно остается без внимания. Среди названных дефиниция авторов только в двух (определение Ю.Е. Винокурова и Е.Р. Ергашева) содержится указанный признак. Вместе с тем данный признак очень важен в определении понятия «правовые средства прокурора» в силу того, что правовые средства прокурора это деятельность, действия, которые предполагают процесс. Деятельный процесс предполагает процедуру, основанную на взаимосвязанных и взаимообусловленных юридических фактах, фактическом составе, который должен осуществляться в соответствии с принципом законности. Достижение этого предполагает совершение действий в установленном законом порядке.

Также нельзя не выделить такой признак, как «действия». Каждый автор определяет данный признак по-разному: один говорит о действиях, другой о формах, третий о полномочиях. Как бы то ни было, предполагается активный, созидательный процесс в деятельности органов прокуратуры, который направлен на выявление, предупреждение и устранение выявленных нарушений закона.

Однако в контексте предмета настоящего исследования особый интерес представляет признак «направленность на предупреждение нарушений законодательства». Действительно, все без исключения авторы выделяют три целевых назначения правовых средств прокурора:

• 1.    выявление нарушений законодательства;

• 2.    предупреждение нарушений законодательства;

• 3.    устранение выявленных нарушений законодательства, способствующих им причин и условий.

Все правовые средства прокурора направлены на предупреждение нарушений законодательства. Не правы те авторы, которые связывают цель предупреждения нарушений только с одним правовым средством прокурорского реагирования - предостережением о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ») [12, c. 160]. Чтобы доказать неправоту этих авторов, необходимо прибегнуть к классификации правовых средств.

В целом существует много классификаций правовых средств (по регламентирующим нормативным актам: процессуальные и непроцессуальные [8, c. 131]; по функци- ональному назначению [8, c. 128], по предмету надзора [10, c. 8], по поднадзорным объектам [14, c. 363], по направлению деятельности: надзорные и ненадзорные [11, c. 22] и др.). Однако основной из них является классификация по целевому назначению, согласно которой правовые средства прокурора делятся на:

• 1 . средства выявления нарушений закона;

• 2 . средства реагирования на выявленные нарушения закона [8, c. 118-119].

К средствам выявления относятся:

• -    прокурорская проверка (главное правовое средство выявления нарушений закона, которое делится на плановую и внеплановую проверку);

• -    мониторинг статистики;

• -    мониторинг средств массовой информации;

• -    межведомственное взаимодействие и др.

К средствам реагирования относятся:

• -    принесение протеста;

• -    внесение представления;

• -    вынесение постановления о возбуждении производства об административном правонарушении;

• -    направление предостережения о недопустимости нарушения закона;

• -    дача обязательных указаний;

• -    вынесение требования;

• -    подача искового заявления;

• -    вступление в процесс для дачи заключения по делу;

• -    направление информации и др.

В зависимости от конкретного вида правоотношений, от законодательства (общенадзорного, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и др.) правовые средства выявления и правовые средства реагирования могут быть разными. В частности, свои особенности имеет законодательство о противодействии экстремистской деятельности, где у прокурора имеется особое правовое средство по подаче заявления о признании распространяемых материалов экстремистскими (ст. 13 Федерального зако- на от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»1).

Как именно предупредительная деятельность прокуроров осуществляется с помощью правовых средств?

Правовые средства выявления непосредственно связаны с той криминологической информацией, о которой шла речь в параграфе 1.4 настоящей работы. Анализ указанной информации позволяет прокурору увидеть нарушения закона, изменения в статистике, сведения в открытых источниках и предпринять действия:

• -    либо к организации полноценной прокурорской проверки;

• -    либо к незамедлительному прокурорскому реагированию.

И то, и другое предупредит выявленное нарушение, а также предотвратит будущие смежные с ним нарушения.

Что касается актов реагирования, то здесь необходимо сказать две вещи: сначала о конкретном акте предостережении о недопустимости нарушений закона, а затем о всех актах вместе взятых.

Формально-юридическое толкование ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» показывает, что действие данного правового средства направлено на будущее: «В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке»2.

Именно этот важный признак направленность на будущее доказывает, что данное правовое средство прокурора предназначено для предупреждения преступлений (и правонарушений), которые еще не состоялись, но наступление которых крайне вероятно.

Ещё одной особенностью указанного правового средства является то, что его нельзя с абсолютной определенностью отнести к средствам выявления и средствам реагирования. Действительно, абсолютное большинство авторов вслед за ФЗ «О прокуратуре РФ» относят направление предостережения к правовым средствам реагирования. Но правовые средства реагирования согласно определению - это «предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокуроров, направленные на предупреждение и устранение выявленных нарушений законов, восстановление нарушенной законности, устранение причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, а также привлечение к ответственности виновных лиц» [9, c. 138].

То есть речь идет именно о выявленных нарушениях закона, а не о тех, которые еще только могут случиться (как в случае с предостережением).

В то же время еще более сложным является отнесение предостережения к правовым средствам выявления нарушений закона, поскольку цель предостережения не выявить факты нарушения законодательства, а отреагировать на возможные нарушения в будущем. Более того, сам порядок осуществления правовых средств выявления нарушений не имеет ничего общего с процессом направления предостережения о недопустимости нарушения закона. При выявлении возможных нарушений прокурорский работник взаимодействует с информацией как таковой, со всеми фактами, а при направлении предостережения - только с информацией о возможных нарушениях закона в будущем, в том числе уголовноправового характера.

Тем не менее, если отталкиваться от законодательной регламентации, от порядка осуществления и от направленности на будущее, то предостережение о недопустимости нарушения закона относится скорее к правовому средству реагирования.

Здесь же необходимо сказать о том, как важно не смешивать понятия «правовое средство реагирования» (определение было дано выше) и «акт прокурорского реагирования». В первом случае речь идет комплексе установленных законом действий, направленных на предупреждение, устранение нарушений, причин и условий, а также на привлечение к ответственности виновных. А во втором случае речь идет о некотором юридическом факте, который оформлен в виде правового документа, являющегося основанием для совершения определенных действий поднадзорным объектом или в отношении него.

Так, М.Ю. Крутиков рассматривает акты прокурорского реагирования как «инициирующие возникновение особой разновидности правоотношений юридические факты, связанные с реализацией полномочий прокурора» [13, c. 35]. Исследователь указывает на то, что «особенность отношений, которые возникают при применении актов прокурорского реагирования, заключается в том, что юридическая связь между прокурором и поднадзорным объектом основана не на взаимных правах и обязанностях, а только на взаимных правах» [13, c. 36].

Позицию ученого сложно назвать абсолютно верной, так как у поднадзорного объекта с необходимостью возникает обязанность совершить определенные действия, за несовершение которых предусмотрена административная ответственность (невыполнение законных требований прокурора) ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ)3.

Указанная статья имеет важное превентивное значение по следующим причинам:

• -    благодаря ей обеспечивается выполнение основного требования прокурора в соответствии с актом прокурорского реагирования;

• -    в силу нее не допускаются новые нарушения законодательства, которые могли последовать, если бы требования прокурора были не выполнены;

• -    применение указанной статьи к нарушившим ее должностным лицам продемонстрирует другим должностным лицам риски, которые они несут при невыполнении законных требований органов прокуратуры.

Кроме того, позиция М.Ю. Крутикова также неверна, потому что у прокурора тоже имеются обязанности:

• -    обязанность применить полномочия, если имеют место нарушения законодательства;

• -    обязанность контролировать выполнение своих законных требований поднадзорными объектами;

• -    обязанность проверить, устранены ли причины и условия, способствующие нарушению законодательства.

Другая группа исследователей тоже предлагала собственное определение актов прокурорского реагирования. Т.А. Васильева, Н.П. Дудин, Г.В. Дытченко, Е.Л. Никитин, А.Е. Скачков рассматривают акты прокурорского реагирования в качестве документов, издаваемых «в установленном порядке определенным должностным лицом органов прокуратуры, являющийся обязательным к рассмотрению для органов (должностных лиц), не находящихся в каком-либо подчинении по отношению к органам прокуратуры» [5, c. 35].

Однако в представленной дефиниции не хватает некоторых признаков: целевая направленность актов, их законодательная регламентация.

А.Ю. Винокуров указывает, что акт прокурорского реагирования это форма волеизъявления прокурора-руководителя, закрепленная в федеральном законе, посредством которого он обращает внимание суда, должностного лица, органа на противоправное деяние (действие, бездействие) [1].

Представленное определение также нуждается в дополнении. Так, нужно также указать, что акт прокурорского реагирования направлен на устранение нарушений закона, причин и условий им способствовавших, а также на привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности.

А.В. Ендольцева полагает, что актом прокурорского реагирования является «решение прокурора, которое закреплено в особом документе в установленном законом порядке» [6, c. 57]. С помощью указанных актов прокуроры реагируют на нарушение закона, выявленные в процессе прокурорской проверки. Указанные документы обладают юридической силой и поэтому они обязательны для рассмотрения в установленные сроки поднадзорными объектами и субъектами.

Е.Р. Ергашев считает, что под актами прокурорского реагирования необходимо понимать «специфические средства прокурорского реагирования на нарушения закона, применяемые в установленном законом порядке компетентными должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий» [9, c. 140-141].

Однако и в этом определении имеются недостатки: не указана обязательность для поднадзорных объектов, не указана направленность на устранение причин и условий, способствовавших нарушению закона, а также на привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности.

На основании представленных определений сформулируем собственное. Акты прокурорского реагирования - это осуществляемые на основании и в соответствии с законом специфические правовые средства прокурорского реагирования на нарушения закона, направленные на устранение этих нарушений, причин и условий, им способствовавших, а также на привлечение к ответственности виновных лиц, обязательные для исполнения поднадзорными объектами.

Обратим внимание на особенно подчеркиваемый нами признак: направленность на устранение не только нарушений, но и причин, а также условий, способствующих появлению этих нарушений. Именно этот признак обеспечивает предупреждение новых правонарушений и преступлений в будущем. Кроме того, привлечение к установленной законом ответственности виновных лиц также обеспечивает выполнение прокурорами предупредительной деятельности.

Соответственно, в предупредительной деятельности органов прокуратуры задействованы все без исключения правовые средства прокурора.