История и методология правового регулирования труда на государственной службе в России

Обращение к истории становления и развития трудового права в настоящее время вызвано рядом факторов:

– во-первых, перестройка, происходившая в России, внесла серьезные коррективы в экономику, социальные устои, политическую ситуацию в стране, что прямо сказалось на содержании трудового законодательства;

– во-вторых, в настоящее время усилилось влияние международного законодательства на внутригосударственное законодательство [1], наблюдается внедрение мировых стандартов в национальное право отдельных государств;

– в-третьих, вобрав в себя нормы советского трудового права, многие страны ушли вперед в законодательном регулировании трудовых отношений по сравнению с Россией и их опыт нуждается в рассмотрении;

– в-четвертых, в настоящее время возникла необходимость определиться каким должно быть российское трудовое право, как сделать так, что бы его нормы были не просто закрепленными в законодательстве, но и реально действовали в жизни, исходя из социальной значимости трудового права.

История государственной службы России берет начало с давних времен становления государственности на Руси, когда закладывались основы государственного управления и госслужбы. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, целостность и функционирование которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливались службой всех социальных групп (сословий).

В истории государственной службы можно выделить четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

XVII в. – завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, создание и развитие приказной системы, превращение поручений «приказов» в более или менее устойчивые должности;

XVIII в. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах;

XIX в. – расцвет бюрократического государства, совершенствование государственной машины;

XX в. – советский период, возникновение советской номенклатуры.

Киевская Русь не знала служебной повинности. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. «Муж», явившийся к князю, не подчинился правилам служебной дисциплины. Его переход к другому князю был правом, признававшимся договорными грамотами князей. Еще дореволюционные юристы и историки отмечали, что дружина, составленная из таких лиц, ничем не напоминала дисциплинированного чиновничества позднейшего времени. Более того, по важным вопросам управления великий князь советовался с наиболее авторитетными дружинниками. Объединение княжеств Северо-Восточной Руси под властью московского князя оказало серьезное влияние на служилое сословие. Чем раньше владельцы уделов переходили на положение великокняжеских слуг, тем более почетные места на службе они получали. При распределении государственных должностей великий князь стремился гарантировать привилегированное положение и прямым потомкам своих слуг. При этом. правда, предполагалось безусловное подчинение московскому князю. Законы XVI–XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый служилый человек. Уклонение от нее строго каралось. Например, в Соборном уложении 1649 г. сказано: за первый побег с государственной службы бить кнутом, за второй – то же с уменьшением в два раза поместного оклада.

С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Однако особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Ге- нерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722).

Конец XVII – начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений – приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата. Законодательный акт состоял из самой Табели и 19 пунктов. Табель делилась на 14 классов: в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские. В первоначальном виде этот документ устанавливал не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей. В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы.

Россия вступила в XIX в. с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империей невозможно было руководить из одной царской резиденции. Следует подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества. Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие Указом от 3 декабря 1808 г. допустить на канцелярские должности лиц «податных званий» (кроме крепостных); Указ от 14 августа 1811 г. открыл им дорогу в министерские департаменты, Указ от 12 января 1812 г. – на службу в учебные заведения. Незадолго до этого, в 1809 г. Александром I был подписан Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (действовал до 1834 г.). В преамбуле документа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность «достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы».

Наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I. Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской, составившего 3-й том Свода законов Российской империи. Свод был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года в его развитие Николай I подписал «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

• 1)    окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

• 2)    окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

• 3)    «не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений».

При этом подчеркивалось, что по всем ведомствам гражданской службы чиновники «определяются к местам не иначе, как сообразно чину каждого». К началу XX в. в России была сформирована правовая основа государственной службы.

После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская государственная служба была практически уничтожена. Теоретические представления руководства победившей в России большевистской партии о судьбах старого государственного аппарата и чиновничества логически вытекали из марксистско-ленинского учения о государстве вообще и социалистическом в частности. Отличительной чертой последнего должно было стать самоуправление трудящихся. Первоначально предполагалось сломать старый буржуазный государственный аппарат «до основанья», в новый аппарат привлечь сначала большинство, а затем «поголовно» всех трудящихся. Как считал В.И. Ленин, чиновничество постепенно можно будет свести на нет, так как в государстве нового типа все трудящиеся смогут временно побывать в роли бюрократа, но никто не сможет «стать бюрократом»: все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял. Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу государственной службы. Слова «чиновник» и «бюрократ», перейдя в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте. В первое время служба регулировалась отдельными разрозненными актами, а 21 декабря 1922 года были приняты Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях. Сначала они действовали на территории РФ, затем и всего государства. С приходом Советской власти начинается новый период регулирования отношений в сфере труда. На смену договорному определению условий труда приходит централизованное регулирование трудовых отношений путем издания декретов и законов. Именно, в этот период формируется трудовое право, как самостоятельная отрасль права.

Трудовое право, как и всякая отрасль права, имеет свою систему норм, то есть определенную их группировку, последовательность расположения в структуре отрасли. Предметом и целью системы отрасли является построение самого здания трудового законодательства, создание логической структуры расположения внутри отрасли его норм.

В теории права метод трудового права признается одним из основных дифференцирующих критериев обособления определенного комплекса общественных отношений и характеризуется следующими отличительными чертами:

• –    договорным характером труда и установления условий труда;

• –    своеобразием взаимодействия между субъектами трудовых отношений, действующих на началах юридического равенства и подчиненности;

• –    сочетанием централизованного и локального, государственного и договорного регулирования труда;

• -    особыми способами поддержания и обеспечения реализации трудоправовых связей, применением специфических средств согласования интересов и особых видов ответственности (санкций) работников и работодателей, их представителей.

Он представляет собой целенаправленное воздействие на трудовые отношения с помощью правовых (юридических) средств и выражается в следующих признаках:

• -    в характере выражения прав и обязанностей;

• -    в юридически общем положении участников трудовых правоотношений;

• -    в своеобразии возникновения, изменения и прекращения трудовых правоотношений;

• -    в способах защиты прав и средствах обеспечения обязанностей сторонами трудовых правоотношений.

Система отрасли трудового права делится на две части: общую и особенную. В общую входят нормы, распространяющиеся на все общественные отношения трудового права, нормы, определяющие основные принципы и задачи правового регулирования, основные трудовые права и обязанности работников, недействительность условий договора, ухудшающих положение работников, разграничение компетенции РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления по правовому регулированию труда. К общей части трудового права относятся нормы Конституции РФ – определяющие основные права граждан по вопросам труда, нормы общих положений раздела 1 ТК РФ и других российских законов по названным вопросам. Особенная часть строится по институтам отрасли (однородным группам правовых норм) и касается регулирования правоотношений в сфере труда.

Система науки трудового права имеет предмет, который выходит за рамки российского законодательства. Наука изучает как российское, так и зарубежное законодательство, историю развития норм. В предмет науки также входит развитие методов регулирования, источников, субъектов, системы правоотношений трудового права и перспективы развития. Как пред- мет правового регулирования, государственная служба представляет собой комплекс служебных и организационных правоотношений. Эти правоотношения имеют сложный состав, не являются однородными, не совпадают по содержанию, различаются по субъектам и основаниям возникновения.

Правовая природа этих отношений также различна. В системе служебных правоотношений выделяются служебнотрудовые отношения, являющиеся по своей природе отношениями по поводу применения труда, которые складываются в процессе профессиональной деятельности государственных служащих, и государственно-служебные правоотношения, являющиеся публично-правовыми связями государственных служащих с государством, посредством которых определяется государственно-служебный статус служащих и их место в системе служебной иерархии, в государственном аппарате.

Социально-служебные правоотношения складываются по поводу распределения социальных благ и услуг, в связи с предоставлением государственным служащим социальных гарантий при прохождении службы. Организационные правоотношения в сфере государственной службы складываются в связи с необходимостью разделения и кооперации труда в государственном аппарате, управления трудом государственных служащих, по поводу организации совместной профессиональной деятельности государственных служащих, а также организации их социальной защиты.

Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году (далее - Концепция).

В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной граж- данской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 году принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

В настоящее время трудовое право активно развивается в направлении исследования международных правовых стандартов в области труда. Выросшее в нашей стране, трудовое право шагнуло за ее пределы, развилось не только во внутригосударственном, но и в мировом масштабе. В современных условиях наблюдается унифицирующее воздействие международноправового регулирования труда, международная трудовая миграция, универсализация механизмов признания и защиты трудовых прав и свобод, что привело к сближению национальных систем трудового права различных стран, имплементации в национальное право международных конвенций. Поэтому в современном трудовом праве появилось два новых направления – это международно-правовое регулирование труда и сравнительное правоведение. Они позволяют выявить мировые тенденции в развитии трудовых стандартов, положительный опыт зарубежных стран и оценить трудовое право России в свете международных стандартов и зарубежного опыта правового регулирования труда.

Трудовое право, как социально значимая отрасль права, прошло длительный процесс развития, обслуживая экономические и политические потребности нашей страны, формируя человеческое сознание от обязанности трудиться к свободе труда, помогая создавать фундамент для формирования бюджета и пенсионных накоплений, решая вопросы, прямо влияющие на стабильность государства и доверия власти.

Таким образом, можно подвести некоторые итоги:

• 1.    Социально ориентированное трудовое право начало активно развиваться после 1917 года, что было связано, прежде всего, со строительством государства, где основной ценностью объявлялся «трудящийся». Трудовое право, как молодая отрасль права, не могла не вобрать в себя самые передовые идеи в области защиты прав человека. Впервые в мире появился КЗоТ РСФСР в 1918 году в России.

• 2.    В современном понимании трудовое право впервые в мире возникло в России. Опасения социальных потрясений вынудили западные государства и в своем законодательстве пойти на определенные уступки рабочему классу. В настоящее время наблюдается повышение авторитета международных трудовых стандартов, многие из которых вобрали в себя общепризнанные нормы и принципы, закрепившие цивилизационные ценности в области прав человека, выработанные человечеством и добытые им в нелегкой борьбе (например, в ходе Великой Французской буржуазной революции, Английской буржуазной революции, социалистической революции в России и т.д.).

• 3.    Трудовое право, как социально значимая отрасль права, прошло длительный процесс развития, обслуживая экономиче-

• ские и политические потребности нашей страны, формируя человеческое сознание от обязанности трудиться к свободе труда, помогая создавать фундамент для формирования бюджета и пенсионных накоплений, решая вопросы, прямо влияющие на стабильность государства и доверия власти. В целом следует выделить следующие этапы развития трудового права в России: досоветский, характеризующийся зарождением трудового права и формированием его отдельных институтов; советский, который следует назвать как этап становления кодифицированного трудового законодательства и эволюции институтов трудового права; третий этап постсоветский (период перестройки и современного состояния формирования рыночной экономики), на котором вместе с преемственностью сложившихся подходов к регулированию трудовых отношений, широко используются ратифицированные международные правовые акты и опыт зарубежных стран.

• 4.    В настоящее время исследования в области трудовых отношений необходимы в силу возросшей значимости регулирования процесса труда. Трудовое право – социально значимая отрасль права. Стабильность власти напрямую зависит от стабильности трудовых норм и уровня контроля за их соблюдением. Любой перекос в трудовой политике может привести к социальному взрыву, особенно в экономически нестабильном обществе.

• 5.    Выросшее в нашей стране, трудовое право шагнуло за ее пределы, развилось не только во внутригосударственном, но и в мировом масштабе. В современных условиях наблюдается унифицирующее воздействие международно-правового регулирования труда, международная трудовая миграция, универсализация механизмов признания и защиты трудовых прав и свобод, что привело к сближению национальных систем трудового права различных стран, имплементации в национальное право международных конвенций. Поэтому в современном трудовом праве появилось два новых направления – это международно-правовое регулирование труда и сравнительное правоведение. Они позво-

• ляют выявить мировые тенденции в развитии трудовых стандартов, положительный опыт зарубежных стран и оценить трудовое право России в свете международных стандартов и зарубежного опыта правового регулирования труда. Российскому трудовому праву есть к чему стремиться, ведь по числу ратифицированных Конвенций МОТ Россия занимает среднее место – 57. С одной стороны, Испания (105), Франция (97), Италия (91), Норвегия (89), Нидерланды (81), Финляндия (80), Польша (76), Уругвай (75), Швеция (75) и т.д., а с другой – Япония (39), Индия (37), Турция (36), США (12) и т.д.

• 6.    Сравнительно-правовые исследования трудового права России и зарубежных стран позволяют увидеть своеобразие российской национальной системы регулирования труда, сопоставить ее с трудовым правом зарубежных стран, выделить сходства и различия, показать ее соотношение с международно-правовыми стандартами, разработанными человечеством в XX веке. В свете зарубежного опыта встает вопрос о необходимости, например, решения пробельных вопросов, как – то предотвращение сексуального домогательства в целях обеспечения равенства в сфере труда; разработка положений о профессиональном подборе при трудоустройстве в целях ограничения произвола работодателей; запрет понуждения работников работодателем к увольнению по собственному желанию и т.д. Восприятие отдельных норм современного законодательства, не противоречащих доктрине российского трудового законодательства и ратифицированным международным конвенциям, например, французского трудового законодательства, которое в настоящее время считается модельным, было бы полезным в современной рыночной модели экономики для развития современного социально ориентированного российского трудового права.

Изучение истории правового регулирования трудовых отношений в России позволяет сделать вывод, что сформировавшись на основе социалистических принципов всеобщности и обязательности труда, советское право оказало существенное влияние на зарубежное законодательство.

Сегодня российское право под влиянием либеральных ценностей провозгласило принцип свободы труда, наблюдается обратная тенденция, как то: унифицирующее воздействие международно-правового ре- гулирования труда, международная трудовая миграция, универсализация механизмов признания и защиты трудовых прав и свобод, имплементации в национальное право международных конвенций.