Историко-правовые аспекты развития нормативного регулирования в сфере качества и безопасности реализуемых пищевых продуктов в России (X - начало XX вв.)

Б езопасное и качественное питание – залог здоровья как конкретного индивидуума, так и общества в целом. Соблюдение санитарных норм, в том числе относящихся к продуктам питания, является жизненной необходимостью. Своды и правила о пищевой безопасности известны с древних времен. Фундаментальные основы санитарии закладывались в обществе еще в период заселения пещер. Обычаи Древнего Египта, описанные Геродотом, требовали от членов общины умеренности в приеме пищи. Еду надлежало употреблять из определенной посуды. Схожие требования к гастрономической культуре людей предъявлялись в Месопотамии. Древнеиндийская цивилизация на законодательном уровне запрещала потребление некачественной, загрязненной пищи. Социально-медицинское законодательство Древнего Рима устанавливало порядок осуществления городскими магистрами надзора за рынками. Византийская цивилизация унаследовала от античности быт городов [17, с. 19, 32, 41, 50, 83, 187].

Социокультурная языческая среда древнерусского народа значительно отличалась от современных представлений жизни в обществе. Одухотворение природы, культы предков и сверхъестественных сил как главные черты мировоззрения выступали связующим звеном представлений о тех или иных явлениях в ранний период нашей истории. Возникновение природных стихий (солнце, вода, огонь, ветер) толковалось людьми как явление мистическое, возникшее по воле бога или по вине человека. «Не отделяя себя от природы, растворяясь в ней, человек выстраивал свою жизнь согласно естественным ритмам космоса и природы» [2, с. 17]. Засуха, голод, мор, массовые отравления: их причины объяснялись путем смешения различных элементов, например культурных, религиозных или философских, в единое целое.

Крещение Руси Великим князем Киевским Владимиром Святославовичем в 988 г.

способствовало интеграции в социально-бытовую культуру наших предков византийских традиций, в том числе и санитарно-гигиенических [17, с. 103]. Религия стала неотъемлемым элементом публичного и приватного взаимодействия индивидов. Православное богословие начинает формировать общую и частную этику и мораль в обществе. Наряду с этим церковь устанавливает положения о необходимости употреблять здоровую и полезную пищу. Ярким примером такого наставления можно назвать составленные в период с XII в. по XIII в. церковно-учительские сборники «Златоуст» и «Пролог» [1, с. 211].

Вследствие значительного укрепления духовно-нравственных религиозных догматов церковь как важнейший государственный институт того времени стремительно формирует источники древнерусского права. Устав упомянутого князя Владимира Святославовича о церковных судах, основанный на образцах римского права, заимствовавший многие его положения и принятый раньше Русской Правды на полтора столетия [16, с. 76], отдельными нормами поручает святым епископам быть хранителями мер и весов в городах и торжищах, а также устанавливает компетенцию церкви в покровительстве монастырям, больницам, гостиницам, странноприимным домам1. Ведовство, изготовление зелий, колдовство являлись преступным поведением, которое охватывалось юрисдикцией церкви. Светской власти воспрещалось вмешиваться в рассмотрение этих дел.

Русское право регулировало отношения в сфере потребления пищи. Так, Уставом Великого князя Киевского Ярослава Мудрого о церковных судах2 запрещалось употребление в пищу мяса, запретного для христиан, в частности: медвежатины, конины или мяса задушенных (а не зарезанных) птиц [14, с. 154]. Осуществляя регулирование общественных отношений в здравоохранительной и социально-бытовой сферах, церковь наделялась правами в торговых отношениях. Например,

Уставная грамота церкви Иоанна Предтечи на Опоках определяла участие церкви в торговле в качестве хранителя весов1.

Нормы, регулирующие порядок общественных отношений в сфере торговли, содержатся также и в главном источнике древнерусского законодательства того времени – Русской Правде. Уставы вассальных Киеву князей также не оставляют без внимания эту часть жизни. В частности, Рукописание князя Всеволода закрепляло правила торговли. Также регулировали торговлю Псковские и Новгородские судебные грамоты. В частности, Пространная Русская Правда наделяла покупателя правом вернуть больного коня продавцу и потребовать возврата платы [14, с. 126, 262-279, 300-354]. Однако требований продавать на торгу продукты питания надлежащего качества эти документы не содержат.

Князья, передав правоприменительные функции по охране здоровья населения духовенству, регулировали незначительный объем жизнедеятельности общества в этой сфере. Таким образом, публичная власть, установив запрет на девиантное поведение людей в интимной сфере быта [14, с. 251] значительным количеством охранительных норм в церковном праве и обеспечив светское право нормами, защищающими человека от усечения рук, ног или их значительного повреждения, регулированию в сфере потребления пищи посвятила только одно положение, запрещающее потреблять определенный вид мяса. Полагаем, что это обстоятельство было связано с низким уровнем развития медицины в обществе и недостаточным пониманием важности развития санитарного дела в стране. Для жителей еще только формирующегося средневекового государства, которые слабо обеспечивались охранительными нормами права в здравоохранительной сфере, существовала возможность обратиться с жалобой на действия (бездействие) лица, нарушившего интересы челобитника. Вместе с тем нормы, защищавшие интересы участника таких отно- шений, были далеки от совершенства. Дозволяя обратиться с соответствующей жалобой к уполномоченному лицу, законодатель письменно не регламентировал обязанность этого лица рассмотреть эту жалобу.

В целом период с XI в. по XIII в. характеризуется фрагментарным, спорадическим развитием нормотворческой деятельности в исследуемой нами сфере общественных отношений.

Лишь в 1497 г. в Судебнике Московской Руси был установлен запрет «жалобников от себе отсылати»2. В последующем московский правитель стремится ограничить произвол чиновников на местах. В Белозерской уставной грамоте 1488 г. отдельная норма закрепляла порядок обжалования действий, бездействия, решений должностных лиц великому князю [15, с. 191]. Несмотря на развитие администрирования страны в период с XV в. по XVI в., в Грамоте наместнического управления, а также в Белозерской таможенной грамоте отсутствуют правила, регламентирующие охрану здоровья людей и оборот пищевой продукции. Губные и земские грамоты также не служили гарантией обеспечения населению благоприятной санитарной среды.

Отсутствие понимания важности регулирования здравоохранения привело к деградации санитарной обеспеченности общества. А.Н. Медведь отмечает: «В более поздний период (XV в.) довольно часто описываются случаи внезапных заболеваний церковных и светских «первых лиц». Некоторые их них описываются довольно подробно (например, болезнь и смерть в 1441 г. князя Юрия Дмитриевича Красного, великого князя московского Василия Васильевича в 1462 г.). Из этих описаний ясно, что врачебная помощь при дворах знати в первой половине XV в. почти полностью отсутствовала» [11, с. 175]. Столь сложное положение в медико-социальной сфере послужило основанием для первого русского царя Ивана IV Грозного направить в 1547 г. посла Ганса Шмета в Европу с целью привлечь в страну врачей и аптекарей [19, с. 131]. Результатом предпринятых мер стало появление в 1581 г. Государственной (или «царевой») аптеки. Функция учреждения заключалась в осуществлении врачебной помощи царю, его семье и приближенным, выписывании рецепта лечения, изготовлении лекарств. Качество и безопасность лекарства проверялось лицом, выписавшим рецепт, лицом, изготовившим лекарство, и человеком, транспортировавшим лекарство царю. В порядке исключения после обращения с челобитной непосредственно к царю аптека оказывала услуги служивым людям. В 1620 г. служба преобразовывается в Аптекарский приказ. 20 марта 1672 г. указом царя Алексея Михайловича, прозванного Тишайшим, учреждается «Новая» аптека для продажи лекарств населению. Третья аптека открылась в 1682 г. указом царя Федора III Алексеевича при первом гражданском госпитале у «Никитских» ворот в Москве. Увеличение числа аптек не только в первопрестольной столице, но и в Киеве, Пензе, Курске и других городах расширило функции медицинского учреждения [18, с. 315]. К.С. Худин называет следующие функции государственного медицинского административного учреждения того времени: лечебную, ветеринарную, заготовительную, производственную, садоводческую, медико-полицейскую, военно-медицинскую, образовательную, управленческую [20, с. 33-34]. Аптекарский приказ также готовил и продавал водку, вино, пиво [18, с. 315]. Утверждение О.Б. Дроновой об осуществлении Аптекарским приказом в 1584 г. санитарно-пищевого надзора представляется маловероятным [4, с. 65]. До реформ Петра I в нашей стране отсутствовала правовая и ресурсная база для развития санитарного контроля над оборотом пищевой продукции. Т.В. Жиброва отмечает, что в России осуществлялась борьба уже с возникшим массовым заболеванием. Охраняющие здоровье населения мероприятия сводились к проведению карантина [5, с. 22].

В середине 1718 г. будущий первый император Всероссийский царь всея Руси Петр I Алексеевич основал Главную полиц- мейстерскую канцелярию под руководством генерал-полицмейстера. Указал ему надзирать за исполнением пунктов «О смотрении, чтобы строение домов производилось по указу; о содержании улиц в чистоте; о допущении торговых шалашей в указанных местах; о съестных припасах, о подозрительных домах, о гулящих людях, о приезжих и отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в каждой слободе или на улице старост и при каждых десяти дворах десятского и о распространении повинности постоя на людей всякого чина». Пунктом 5 торговцам предписывалось реализовывать продукты питания надлежащего качества. Продукты, способные причинить вред здоровью, продавать запрещалось. Необходимость надзора должностными лицами полиции за исполнением обязательных требований устанавливалась п. 13. Согласно закрепленному порядку надзора выборные из крестьян или городских жителей для выполнения полицейских и различных общественных функций служители полиции (десятские) постоянно следили за исполнением установленных правил. При обнаружении нарушений они сообщали старосте о выявленном факте. Староста, в свою очередь, докладывал полицмейстеру [3, с. 43].

Именным указом от 19 января 1772 г. «О бытии в Москве Обер-Полицмейстеру» была введена соответствующая должность. Обер-полицмейстер подчинялся напрямую генерал-полицмейстеру [9, с. 47]. Инструкция Московскому обер-полицмейстеру Грекову содержала 48 пунктов. Из них семь пунктов регулировали правила торговли на рынке. Пункт 24 запрещал продавать зараженные продукты питания. Возбранялось хранить долго смердящее мясо и рыбу, предназначенные животным на съедение. Обнаруженные некачественные продукты надлежало бросить собакам на съедение или закопать. Нарушитель этих императивных требований подлежал битью батогами. Хранение мертвечины каралось битьем кнутом, вырыванием ноздрей и ссылкой на каторгу на урочные годы. Надзор по исполнению этих запретов определялся за специальным старостой. Уличенному в нарушениях торговцу жаловаться воспрещалось.

Структурно к субъекту надзора относился десятский, контролирующий вверенную ему территорию и сообщавший старосте о правонарушениях. Староста уведомлял о нарушении полицейского офицера, а тот – обер-полицейского, сообщая также в сословный орган городского управления – Магистрат. Примечателен способ устранения некачественных продуктов из оборота. Его иллюстрирует Именной указ, объявленный из Кабинета Ея Величества Полицмейстерской Канцелярии 20 января 1738 г. В связи с участившимися случаями продажи некачественного мяса, способствующими увеличению болезней, к местам торговли были приближены офицеры полиции и лекари Медицинской канцелярии, преобразованной путем ряда реформ из Аптекарского приказа, для проверки поступившей информации. Приказывалось в случае подтверждения сведений пресекать продажу и впредь не допускать. Контроль над правильной реализацией мяса в рамках компетенции возлагался на полицию [9, с. 55-59, 243].

Заметим, что в настоящее время право поручать проведение внеплановой проверки уполномоченным должностным лицам возложено на Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации1.

23 апреля 1733 г. на докладе Полицмейстерской канцелярии «Об утверждении Полиции в городах» императрица Всероссийская Анна Иоановна наложила резолюцию: «Быть по сему представлению в показанных городах Полициям, а во оные определить из гарнизонных по одному офицеру; а как им поступать, о том дать инструкции от Главной Полиции» [9, с. 147-148]. Утвержденное представление по учреждению полиции в иных городах было реализовано значительно позже2.

Стремясь распространить полицию по всему государству для формирования нормальных общественных отношений, регулирование которых было на нее возложено,

Император Всероссийский Петр III Федорович в 1762 г. учреждает в провинциях и городах полицмейстеров. Главным директором над всеми полициями император назначает генерала Н.А. Корфа [10, с. 58-59]. Устранив от престола своего мужа, Императрица и Самодержица Всероссийская Екатерина II Алексеевна оставила генерал-полицмейсте-ра Н.А. Корфа в должности. Практически не подвергая ротации высшее чиновничество, она проводит интенсивную работу по улучшению работы полиции. Реформирование коснулось и охраны здоровья населения от продажи некачественных продуктов. В 1774 г. на сельских торжках и ярмарках сотскому предписывается следить за реализуемым товаром. Продавцам на торжках, торгах и ярмарках запрещалось продавать яды и крепкую водку. Реализация этого товара допускалась в аптеках. Нарушителей запрета привлекали к ответственности по «силе указов 731 февраля 10, 733 генваря 8 и 758 годов июня 19 чисел». Названые указы предусматривали санкции в виде ссылки в дальние населенные пункты, в частности в города Сибири. Помимо этого по указу 1731 г. указанным продавцам предусматривалось жестокое наказание. Интересно, что указ 1758 г. предусматривает основания для проверки выполнения запрета. Таким поводом могло быть заявление любого человека3. Устав благочиния или полицейский в качестве должностного лица, осуществляющего надзор за качеством продуктов питания на городском рынке, определял частного пристава. Основанием для проверки исполнения запрета на продажу некачественного товара служили сведения, полученные им из любого источника. Запрет устанавливался ст. 232 Устава благочиния или полицейского. Продавец не имел права реализовывать «испорченный припас пропитания». Лицо, уличенное в продаже некачественных припасов, надлежало отдавать под суд. В отличие от правил, регулирующих де- ятельность сотского, продавец на городском рынке в силу ст. 152 упомянутого Устава мог обратиться с жалобой на поступок частного пристава к городничему [6, с. 546, 575, 577, 592, 604]. Особенностью городской торговли этого периода является появление купца: специального субъекта, профессионально занимающегося торговлей. Жалованная грамота городам делегировала право торговли на рынках только купеческому сословию [7, с. 164], в то время как в деревнях торговлей могли заниматься и крестьяне. Пункт 22 Жалованной грамоты наделял правом городское руководство установить «товарам брак». В последующем полицейский чиновник должен был соотносить требования к качеству продаваемых продуктов с предлагаемым к приобретению пищевым товаром.

Следующим шагом в развитии попечения об общественном здоровье стало издание Устава медицинской полиции. Глава II «Об охранении безвредности жизненных припасов» как видно из названия нормативно обеспечивала порядок оборота пищевых продуктов. С 1832 г. законодательно возлагалась обязанность земской и городской полиции наблюдать за реализацией свежих и не вредных для здоровья продуктов питания. В частности, в Санкт-Петербурге в рыбных рядах устанавливался двадцатичасовой срок хранения рыбы, помещенной в садки. Установлениями циркуляра МВД от 28 января 1837 г. и 17 апреля 1839 г. налагался запрет на употребление соленого сырого мяса белуги. Главой III «Об участии городского общественного управления в делах по благоустройству города» Городского положения 1870 г. члены городских дум наделялись правом издавать постановления, регулирующие реализацию продуктов питания. Названным Положением впервые в российском законодательстве был закреплен принцип публичности. Надзор за исполнением таких постановлений возлагался на полицию. Статья 108 Положения предписывала полиции оперативно извещать городское общественное управление о выявленных случаях торговли опасными продуктами питания.

Уличенные в нарушении обязательных постановлений, предписывающих реализовывать неопасные пищевые продукты, привлекались к ответственности по ст. 29 Устава о наказаниях. Закон устанавливал норму, оберегавшую продавца от постановления, которое несправедливо ущемляло интересы предпринимателя. Законодатель наделил правом заинтересованных лиц обжаловать постановления Городской думы, регулирующей устройство торговой полиции, порядок надзора за производством торговли. В случае если предмет жалобы не мог быть отнесен к исковому производству в общем судебном порядке, прошение приносилось Правительствующему Сенату (по 1-му Департаменту)1.

В отличие от Устава благочиния или полицейского, предельно лаконично описывавшего основания для проверки, ни Устав медицинской полиции, ни другие положения не определяли порядок проведения проверки соблюдения обязательных требований хозяйствующим субъектом. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое уточнило правила принятия обязательных постановлений. Теперь к обсуждению постановления, регулирующего общественные отношения в сфере пищевых продуктов, привлекался врач управления или один из местных врачей, назначенных губернатором. Принцип публичности нормативного документа обеспечивался двухнедельным сроком вступления принятого постановления в юридическую силу. Органом, осуществлявшим надзор за исполнением этих постановлений, по-прежнему оставалась полиция. В законе 1892 г., утвержденном Императором Всероссийским, царем Польским и великим князем Финляндским Александром III Александровичем, был разъяснен порядок обжалования. Постановления разделялись по признаку: вступившие в законную силу или нет. Для первых закон предусматривал необходимость обращения в Правительствующий Сенат. Второй тип постановлений подлежал обжалованию у губернатора. Доводы об отсутствии у управы и участковых попечителей возможности на обращение в суд для преследования нарушителя опровергается ст. 113 Городского положения. Полиция, управы и участковые попечители наделялись правом инициировать судебное преследование лиц, нарушавших соответствующее предписание. Указание в ст. 109 закона 1892 г. на необходимость присутствия врача при составлении положения, регулирующего отношения в сфере оборота безопасной пищевой продукции, отражало общую тенденцию развития санитарно-пищевого надзора конца XIX – начала XX вв.

Комитет по борьбе с фальсификацией пищевых продуктов, позиционировавший себя как нейтральная сторона между бизнесом и государством, в 1910 г. предложил к обсуждению Закон «Об обеспечении доброкачественности пищевых и вкусовых продуктов и напитков». Данный нормативный правовой акт, в частности, описывал права и обязанности надзора, определял субъектов контроля, устанавливал должностное лицо, осуществляющее борьбу с фальсификацией, закреплял порядок проведения надзора [13, с. 204]. Медицинским советом вниманию правительству и бизнесу был предложен закон о санитарном надзоре над изготовлением и торговлей пищевыми припасами [21, с. 204]. Вопрос создания правовой архитектуры санитарного обеспечения общества в общем и санитарно-пищевого обеспечения в частности на начало XX в. являлся одной из актуальнейших проблем [12, с. 172]. Выход общества на новый уровень социально-бытового развития создавал необходимость развития правового регулирования санитарной полиции в сфере санитарно-пищевой отрасли [8, с. 153].

Таким образом, к концу XIX века в России сложился разрозненный комплекс нормативных правовых актов, регулирующих контрольно-надзорные мероприятия за оборотом пищевой продукции при реализации ее хозяйствующим субъектами. Забота о здоровье граждан, осуществляемая Полицмейстерской канцелярией, а далее Министерством внутренних дел, несмотря на прилагаемые усилия, не была в должной мере эффективной. Законодательство не обеспечивало хозяйствующих субъектов правовой защитой в полном объеме. Так, основание для проверки хозяйствующего субъекта, описанное лишь однажды в законе еще в XVIII в., было весьма расплывчатое. Должностные лица, уполномоченные надзирать за оборотом пищевых продуктов, в целом имели весьма широкую дискрецию.

Вполне очевидно, что служащие полиции, осуществляющие непосредственный надзор, не обладали необходимыми навыками для надлежащего контроля за оборотом пищевой продукции на рынке. По нашему мнению, они полагали, что целью контроля является соблюдение общественного порядка. Объектом же правового регулирования служит именно обеспеченность населения безопасной для здоровья пищевой продукцией.

События 1917 г. изменили властно-политическую структуру общества, придав социальную направленность административно-правовому регулированию общественных отношений в сфере качества и безопасности реализуемых пищевых продуктов. Большевистское правительство продолжило развитие санитарно-продовольственного дела в нашей стране.