Изменения в законодательстве об организации публичной власти в субъектах РФ

27 ноября 2021 года в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – законопроект), призванный заменить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – ФЗ № 184)¹.

Принятие нового закона обусловлено поправками к Конституции РФ2, одобренными в ходе всероссийского голосования 1 июля 2020 г.3, согласно которым в Основном законе страны появилось понятие системы публичной власти, включающей в себя три уровня (федеральный центр, регионы и муниципальные образования) и возглавляемой Президентом РФ (ч. 2 ст. 80). Неудивительно, что следующим законопроектом, над которым работали авторы поправок к Конституции П. В. Крашенинников и А. А. Клишас, стал новый закон о местном самоуправлении. Несмотря на то что данный законопроект принимается полностью, во многом, за некоторыми исключениями, он повторяет положения ФЗ № 184. В процессе его рассмотрения только 7 субъектов Российской Федерации представили свои замечания. Некоторые из этих отзывов, например от Кабардино-Балкарской Республики, носили технический характер – указывали на большое количество пробелов и неточностей в тексте закона, в том числе по вопросам приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Однако в других отзывах содержалась существенная критика представленных нововведений, причем в Татарстане полностью отрицательный отзыв был принят депутатами местного парламента единогласно.

Главная особенность законопроекта – в изменении системы органов государственной власти в субъекте РФ. Полностью исключена фигура руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ как главы субъекта РФ. Напомним, согласно ФЗ № 184 главой субъекта РФ могло быть не только высшее должностное лицо субъекта РФ, но и руководитель высшего исполнительного органа. И такая модель организации государственной власти была воспринята в ряде субъектов РФ, например в Тыве, Хакасии. В представленном законопроекте прямо установлено, что глава субъекта РФ замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта Российской Федерации. ФЗ № 184 данные вопросы не регулировал. Кроме того, законопроект посвятил несколько статей контрольно-счетному органу субъекта РФ, финансовому органу субъекта РФ, уполномоченному по правам человека в субъекте РФ. Также в законопроекте не упоминается о конституционных (уставных) судах субъектов РФ в связи с их ликвидацией.

Законопроект закрепляет единственно возможный срок полномочий для глав субъектов РФ, а также для региональных депутатов – 5 лет. Кроме того, на законодательном уровне впервые закрепляется наименование высших органов государственной власти субъектов РФ – Глава или Губернатор, Правительство, а региональные парламенты именуются исключительно как законодательные органы государственной власти, хотя ранее они провозглашались также и представительными. Исключено наименование органов государствен- ной власти субъектов РФ, повторяющее наименование органов государственной власти федерального центра. Такая формулировка содержалась в федеральном законодательстве с 2010 года, и с тех пор все субъекты РФ, кроме Республики Татарстан, ее соблюдали. Татарстан в настоящий момент – это единственный субъект РФ, который возглавляет президент. Первоначально такое особое положение можно было объяснить наличием Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г. № 199-ФЗ. Но он прекратил свое действие в 2017 году и прямо не предусматривал право Татарстана именовать свои высшие органы государственной власти так же, как и федеральные. Впоследствии региональные власти обосновали свою исключительность тем, что последний всенародно избранный глава республики назывался президентом на момент своего избрания, поэтому изменение его наименования в течение срока его полномочий нелегитимно. Неудивительно, что Госсовет Татарстана выступил против указанных положений нового закона (как, впрочем, и против всего законопроекта в целом).

В связи с изменением формулировок статьи 72 Конституции РФ о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов были скорректированы полномочия правительств РФ, но эти поправки носят в большей степени технический характер, хотя некоторые полномочия объединены по сферам (предпринята попытка их укрупнения и исключения детализации).

Законопроект предусматривает введение системы мер ответственности (предупреждение, выговор, отрешение от должности и временное отстранение от исполнения обязанностей), применяемых к главе субъекта РФ Президентом РФ. Выговор как мера ответственности в законодательстве появился впервые.

Другое существенное изменение коснулось процедуры досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ. Если ранее Президент РФ, прежде чем прекратить полномочия главы субъекта, обязан был объяснить народу причину – например, выявление факторов коррупции, то теперь, согласно законопроекту, он может снять высшее должностное лицо субъекта РФ просто «в связи с утратой доверия» (п. 3 ч. 1. ст. 28). Неопределенность данной формулировки, с точки зрения ряда региональных парламентов (Татарстан, Ямало-Ненецкий автономный округ), делает возможным ее произвольное применение, что вряд ли допустимо, если рассматривать ее как оп- ределение меры конституционно-правовой ответственности. По мнению авторов законопроекта, такое расширение оснований для отрешения от должности обусловлено борьбой с коррупцией4. Но учитывая, что коррупция в ее различных проявлениях есть правонарушение, наказуемое в уголовном или административном порядке, следовало бы связать отрешение главы субъекта РФ по этому основанию с принятием соответствующих решений компетентными правоохранительными органами.

При этом полностью исключена на законодательном уровне процедура отзыва главы субъекта РФ избирателями. Заметим, что и ранее эта весьма громоздкая и сложная процедура была практически нереализуема в силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой отозвать главу субъекта возможно лишь при условии сбора подписей весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании5. Но даже и при таком условии отзыв главы субъекта РФ был невозможен в течение года с момента его избрания, и отозвать его можно было только за конкретные правонарушения, установленные в судебном порядке. Тем не менее сама возможность применения института отзыва избирателями главы субъекта РФ свидетельствовала о том, что именно народ является источником власти и легитимности в регионе (хотя и прежде исследователи отмечали дисбаланс в полномочиях Президента РФ и населения в вопросах досрочного прекращения полномочий глав субъектов РФ в пользу главы государства6). Ввиду сказанного весьма странным выглядит тот факт¸ что Президент РФ получил право отстранять от должности глав субъектов РФ, по сути, без объявления мотивов (по причине общей неудовлетворенности их деятельностью), а народ, который формально является источником власти, вообще лишился права отзыва главы региона, которого он во многих субъектах РФ даже не избирает (такова ситуация в Крыму, во многих северо-

________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ кавказских республиках, автономных округах), либо при избрании оказался существенно ограничен в выборе в силу отстранения реальных оппонентов посредством применения муниципального фильтра.

Примечательно, что вслед за «обнулением» президентских сроков законопроект предусмотрел также отмену запрета главам регионов избираться на свой пост свыше двух раз подряд. Думается, именно в этом и выражается принцип единства публичной власти, закрепление которого в Конституции РФ в 2020 году обусловило принятие нового закона. В свете того что законопроект «обнуляет» не только сроки главы субъекта РФ, но и его значимость как политической фигуры, именно Президент РФ, как глава системы публичной власти, становится тем лицом, от которого фактически зависит как назначение главы субъекта РФ, так и прекращение его полномочий. В этих условиях, чтобы возглавлять региональную политическую элиту, от глав субъектов РФ требуется только подтверждение своей лояльности действующей власти. И тогда глава региона может занимать свой пост неограниченное число раз, опираясь на административный ресурс и политтехнологии, в том числе и посредством недопущения реальных оппонентов до выборов через использование муниципального фильтра.

О муниципальном фильтре как процедуре выдвижения кандидата, которая полностью сохранилась в представленном законопроекте, следует сказать отдельно. Как указал Конституционный Суд РФ, введение такого фильтра не противоречит Конституции РФ7. Но когда только одна партия имеет возможность провести своего кандидата и заблокировать выдвижение других (такое возможно, например, посредством сбора подписей муниципальных депутатов в количестве, превосходящем необходимый минимум, чтобы отсечь других кандидатов, поскольку каждый муниципальный депутат вправе подать подпись только в отношении одного кандидата, а все последующие поданные подписи будут считаться недействительными), это значительно сужает, а в конечном итоге вообще лишает избирателей права выбора. Такая ситуация, когда в избирательной кампании участвуют провластный кандидат и пара кандидатов-спойлеров, поддержанных муниципальными депутатами по разнарядке сверху, а все более или менее опасные кандидаты-оппозиционеры просто до выборов не допускаются, в избирательном праве справедливо оценивается как злоупотребление правом8.

Кроме того, если сбор подписей муниципальных депутатов обусловлен стремлением не допустить к участию в выборах кандидатов, которые не пользуются поддержкой народа, то вызывает вопросы, почему муниципальный фильтр проходят кандидаты-самовыдвиженцы, которые ранее уже собрали значительное число подписей избирателей в свою поддержку?9 Разве подписи избирателей – источника власти в стране – сто́ят меньше голосов народных избранников, которые, принимая во внимание особенности избирательной системы, зачастую большинство народа не представляют (мажоритарные избирательные системы относительного большинства, часто используемые на местном уровне, дают возможность победить вовсе не тем, кто представляет большинство избирателей, принявших участие в голосовании)? К тому же уровень профессиональной подготовки муниципальных депутатов зачастую ненамного отличается от того, каким обладают сами изби-ратели10.

Таким образом, несмотря на указание Конституционного Суда РФ на то, что участие муниципальных депутатов в выборах главы субъекта РФ не является возложением на них государственных полномочий, крайне спорным с теоретической точки зрения выглядит предоставление права собирать подписи в поддержку главы субъекта РФ именно муниципальным депутатам, а не самим депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (даже принимая во внимание, что муниципальные образования входят в единую систему публичной власти в стране). Кроме того, муниципальная власть, согласно сложившимся о ней представлениям, носит не политический, а хозяйственный характер11. А из этого следует, что политизацию местного самоуправления в связи необходимостью внедрения муниципальных депутатов в систему политико-партийных отно-

________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ шений в регионе вряд ли сто́ит оценивать положительно. Складывается впечатление, что это было сделано только с одной целью – заранее создать ситуацию предсказуемых выборов референдумного типа по фактически одной реальной кандидатуре при отсутствии реальных оппонентов (то есть фикцию выборов, когда народу уготована роль исключительно одобрить ранее состоявшееся решение высших органов государственной власти о назначении главы субъекта РФ).

Законопроект полностью сохранил возможность назначения глав субъектов РФ региональными парламентами, в том числе в автономных округах, входящих в состав сложноустроенных («матрешечных») субъектов РФ, предусмотрев ряд особенностей реализации данной процедуры. Но при этом парламенты Ямало-Ненецкого и Ненецкого автономных округов отметили, что в части детального урегулирования вопросов взаимодействия органов государственной власти таких субъектов законопроект требует доработки.

Отрицательные отзывы со стороны региональных парламентов поступили на те части законопроекта, которые разрешают федеральным органам исполнительной власти участвовать в формировании региональных органов государственной власти. В соответствии с предлагаемыми поправками федеральная власть может участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения, финансов, а также жилищный и строительный надзор, в назначении на должность и освобождении от нее должностных лиц указанных органов исполнительной власти в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Все эти положения можно обосновать тем, что по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органы власти образуют единую систему (ст. 72 Конституции РФ). Но ранее это организационно проявлялось только в процедуре назначения и отрешения от должности глав субъектов РФ. Теперь же и обычные руководители органов исполнительной власти по указанным вопросам будут назначаться по велению федерального центра, что еще более сузит реальные полномочия субъектов РФ как публично-правовых образований, самостоятельно осуществляющих государственную власть на своей территории. Глава субъекта РФ во многом становится чисто технической фигурой по исполнению решений федерального центра, поскольку лишается даже права сформировать собственную команду самостоятельно.

Отдельная статья законопроекта (ст. 60) позволяет устанавливать особенности полномочий органов государственной власти субъектов РФ в административных центрах (столицах) регионов, на федеральных территориях федеральными законами. Такие законы пока не приняты, и не понятно, что в них будет предусмотрено. Ожидать можно всякого: и простого закрепления статуса административных центров субъектов РФ как региональных столиц наподобие статуса города Москвы как столицы страны, и внедрения неких элементов прямого федерального управления на соответствующих территориях.

Также законопроектом предусматривается возможность, в соответствии с Регламентом нижней палаты российского парламента, значительно сократить срок представления субъектами РФ отзывов на рассматриваемые Государственной Думой законопроекты с 30 до 15 дней (п. 2 ст. 39). Несмотря на закрепленные в законопроекте формы дистанционного взаимодействия органов публичной власти и дистанционного участия в заседаниях законодательного органа государственной власти субъекта РФ, следует сказать, что установление в большинстве региональных конституций (уставов) требования о проведении очередных заседаний регионального парламента раз в месяц может послужить препятствием для своевременного формирования волеизъявления субъекта РФ по законопроектам, касающимся вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. С критикой этого нововведения выступили парламенты Татарстана, Кабардино-Балкарии, Якутии и Ставропольского края. Действительно, с сокращением срока представления отзывов на проекты федеральных законов у регионов значительно снизятся возможности хотя бы выразить свое мнение о законопроекте, что сделает законодательную деятельность Госдумы еще более отстраненной от регионов при формальном соблюдении конституционных принципов федерализма.

Другой особенностью законопроекта стало наделение прокуратуры правом законодательной инициативы, что вытекает из ее статуса как органа, осуществляющего надзор за соблюдением законности и прав и свобод человека и гражданина, и основывается на нормах статьи 9 закона о прокурату-ре12. Причем во многих субъектах РФ прокуратура и так имела данное право согласно положениям конституций (уставов) субъектов РФ.

Вслед за измененными конституционными положениями законопроект регламентировал право Президента РФ обжаловать в Конституционном Суде РФ любой проект закона субъекта РФ перед его подписанием и опубликованием главой субъекта РФ.

Также законопроект прямо установил, что депутат законодательного органа субъекта РФ замещает государственную должность субъекта РФ вне зависимости от условий осуществления им депутатской деятельности.

Конституционные поправки, внесенные в 2020 году, существенно усилили роль Государственного совета. В этой связи для обеспечения согласительных процедур между федеральным центром и региональными органами государственной власти, а также между последними и органами местного самоуправления законопроект наделил органы публичной власти всех трех уровней правом обращаться в Государственный совет за их разрешением.

Подводя итог, можно сказать, что представленный законопроект содержит не так много новелл. Но некоторые предусмотренные в нем положения существенно ограничивают самостоятельность субъектов РФ, а также отстраняют их от участия в осуществлении государственной власти (например, по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов), что делает законодательную деятельность федерального центра более предсказуемой и быстрой, лишенной широкой дискуссии и учета мнения регионов. Фактически, несмотря на сохранение конституционных формулировок, возможности участия регионов в осуществлении законодательной деятельности на федеральном уровне во многом сужаются. Впрочем, надо сказать, что большинство субъектов РФ и так нечасто пользуются этими конституционными возможностями. Неудивительно, что только 7 субъектов РФ направили свои отзывы на новый законопроект, хотя он является ключевым для осуществления государственной власти в регионах. Этот законопроект можно рассматривать как логичный и последующий шаг в ликвидации «суверенизации» регионов, которая имела место в 90-х годах прошлого века и от которой практически не осталась и следа. Сначала вслед за решением Конституционного Суда РФ республики в составе России лишились права на суверенитет на своей территории, потом у них отняли право учреждать гражданство республики и ликвидировали конституционные суды. Теперь главы регионов поставлены в еще бо́льшую зависимость от федерального центра и отстранились от населения отменой возможности их отзыва избирателями. А само избрание глав регионов населением вряд ли уместно считать формой их легитимации, ведь от федерального центра (политических партий) зависит гораздо больше: посредством муниципального фильтра можно отсеять всех неугодных кандидатов, чтобы население сделало выбор в условиях полного отсутствия реального выбора. Можно сказать, что ликвидация многих институтов федерализма осуществляется с молчаливого согласия самих субъектов РФ. Система федерализма, которая и без того была довольно жестко централизованной, приобретает характер, более свойственный унитарному государству. Это проявляется в первую очередь в процедурах назначения и отставки должностных лиц субъектов РФ, унификации их названия, сроков полномочий, поскольку система организации государственной власти приобретает единообразный характер, подчиненный федеральному центру.