Экспорт образования как правовое явление

П резидиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам протоколом от 30 мая 2017 года №6 утверждён Паспорт приоритетного проекта «Развитие экспортного потенциала российской системы образования» (далее – Проект).

Данное событие вызывает к жизни необходимость осмысления как категории «экспорт образования», так и механизмов реализации, применяемых образовательными организациями для достижения целей Проекта, а также правовых средств, регулирующих соответствующие процессы.

Понятие «экспорт образования», к которому обычно обращаются в контексте рассмотрения мероприятий Проекта, не имеет легального закрепления в законодательстве, но достаточно прочно укоренилось в лексических конструкциях профессионального сообщества. Необходимо отметить, что в дальнейшем, при рассмотрении этого вопроса, мы будем исходить из суждения, что само по себе образование не сводится только к оказанию образовательной услуги, а, выступая в качестве общественно полезного блага, несет в себе значительный потенциал для просвещения, формирования личности, её всестороннего развития, в том числе – интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и профессионального. Однако в рамках настоящей статьи мы обратим внимание на экспорт образования в его более узком аспекте.

Для того чтобы внести определенную ясность «первого приближения» в трактовку понятия «экс-

Как цитировать статью: Филиппова М.Ю. Экспорт образования как правовое явление // Вестник Академии права и управления. 2019. № 1(54). с. 39–45

порт образования», обратимся к международно-правовым документам, а также актам отечественного правоприменения и толкования права.

Впервые российская правовая мысль устремилась к вопросам экспорта услуг в 1995 году, когда международная торговля услугами стала одним из предметов правового регулирования в рамках деятельности Всемирной торговой организации. На тот момент Российская Федерация не являлась участником ВТО, но правоотношения с иностранными контрагентами обуславливали применение соответствующих международно-правовых норм, формировалась судебная практика, появлялись акты официального толкования новых пока для отечественной юриспруденции понятий. В частности, в 1999 году Федеральный арбитражный суд Московского округа, рассмотрев кассационную жалобу Центрального Банка РФ по делу о взыскании пошлины за проведение валютных операций с ООО «Бюро Патентных Поверенных: «Попеленский и партнеры», вынес постановление, в котором впервые применил международно-правовое понимание экспорта услуг [1]. Немногим ранее, в 1995 году разъяснения содержания понятия «экспорт услуг» было дано Министерством внешних экономических связей Российской Федерации в письме от 05.01.1995 года №10-112/35. Основой толкования правовых норм стало в обоих случаях Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС), подписанное государствами-участниками Всемирной торговой организации 15 апреля 1994 года в Марракеше.

Указанный документ определил экспорт услуг как предложение услуги посредством следующих четырех способов:

• 1.    С территории одной стороны на территорию другой стороны – так называемое трансграничное оказание услуг. В этом случае через границу перемещается сама услуга, что не предполагает ни коммерческого присутствия, ни перемещения физического лица – поставщика услуг на территорию страны, где происходит её потребление. Применительно к образованию такая форма экспорта услуг воплощается в реализации образовательных программ с применением дистанционных образовательных технологий;

• 2.    На территории одной стороны потребителю услуги – гражданину другой стороны. В этом случае получатель услуги физически прибывает из своей страны на территорию государства – поставщика услуги. В сфере образования такая модель используется при обучении в образовательной организации, являющейся для потребителя зарубежной. Национальный ВУЗ, обучающий иностранных студентов, физически присутствующих на очных занятиях, таким образом экспортирует образовательные услуги. Здесь следует отметить ещё раз сохраняющую свою актуальность позицию Федерального арбитражного

• 3.    Посредством коммерческого присутствия единиц, оказывающих услуги одной стороны на территории другой стороны. Такое коммерческое присутствие выражается в учреждении поставляющей услуги стороной в соответствующем иностранном государстве филиала или представительства компании для оказания услуг потребителям, находящимся на территории этого государства. В образовательной деятельности таким образом экспортируются услуги посредством создания в иностранных государствах филиалов отечественных образовательных организаций.

• 4.    Физическими лицами одной стороны на территории другой стороны. В этом случае, в страну приезжает гражданин иностранного государства – поставщик услуги для её оказания на территории этого государства. Например, иностранный преподаватель приглашается в университет какой-либо страны для чтения лекций. В этом случае для государства, гражданином которого является такой преподаватель, будет иметь место экспорт образовательной услуги.

суда Московского округа и Министерства внешних экономических связей Российской Федерации относительно того, что особенностью внешней торговли услугами является то, что она, в отличие от торговли товарами, регулируется не на границе, а внутри страны соответствующими положениями внутреннего законодательства. Отсутствие или наличие факта «пересечения» границы самой услугой не может выступать критерием экспорта услуги. Данное обстоятельство может оказаться значимым при применении норм налогового или финансового законодательства.

Следует отметить, что подобное понимание внешней торговли услугами присуще и другим документам международного права, например положениям Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и государствами-участниками Европейского союза, подписанном 24 июня 1994 года на острове Корфу. Также в этой связи можно указать схожесть с нормами Североамериканского соглашения о зоне свободной торговли 1947 года, Соглашения между ЕС и странами Восточной и Центральной Европы об ассоциированном членстве, и другие.

Генеральное соглашение о торговле услугами использует тот же классификатор услуг, что и действующее до его принятия Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1947 года (ГАТТ). В свою очередь, основой номенклатуры услуг ГАТТ стал Единый классификатор продукта, разработанный Организацией Объединенных Наций. Такой классификатор включает в себя более 160 видов услуг, дифференцированных по 12 основным разделам:

• 1.    Деловые услуги.

• 2.    Услуги связи.

• 3.    Строительство и инжиниринговые услуги.

• 4.    Дистрибьюторские услуги.

• 5.    Общеобразовательные услуги.

• 6.    Услуги по защите окружающей среды.

• 7.    Финансовые услуги, включая страхование.

• 8. Услуги поохранездоровья исоциальныеуслуги.

• 9.    Туризм и путешествия.

• 10.    Услуги в области организации досуга, культуры и спорта.

• 11.    Транспортные услуги.

• 12.    Прочие услуги.

В отношении образовательных услуг указанный перечень детализирован, например, в Классификации основных продуктов (СРС) ООН от 2005 года [2]. В соответствии с указанным документам в сферу внешней торговли услугами включен весь спектр образовательной деятельности – от обучения по программам начального образования до высшего образования.

В свою очередь, предоставление услуг в области высшего образования также носит достаточно детализированный характер. В эту сферу включены услуги в области: высшего профессионально-технического образования; университетского и иного высшего образования; образования для взрослых; услуги в области образования и профессиональной подготовки; образовательные услуги, связанные с компьютерами и другие.

Отечественным законодательством также воспринято деление видов услуг на 12 разделов, аналогичное тем, которое установлено Генеральным соглашением о торговле услугами. Подобная дифференциация получила своё развитие в содержании Классификатора услуг во внешнеэкономической деятельности (КУВЭД), утвержденного приказом Федеральной службы государственной статистики от 02.07.2012 №373. В названном документе образовательные услуги максимально детализированы по уровням образования, а также, применительно к высшему образованию, – по его направленности. Например, в Классификатор включены: услуги образовательных учреждений высшего образования, связанные с обучением по программам бакалавриата и программам подготовки специалистов в области технических наук; услуги образовательных учреждений высшего образования, связанные с обучением по программам бакалавриата и программам подготовки специалистов в области естественных наук; услуги образовательных учреждений высшего образования, связанные с обучением по программам бакалавриата и программам подготовки специалистов в области общественных и гуманитарных наук; услуги послевузовского профессионального образования, связанные с обучением по программам магистратуры; услуги в области дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) для специалистов, имеющих высшее профессиональное образование и другие.

Рассматривая экспорт образовательных услуг в контексте международно-правового регулирования, нельзя обойти вниманием и рассмотрение обязательств Российской Федерации в связи со вступлением во Всемирную торговую организацию. Такие обязательства закреплены в Протоколе от 16 декабря 2011 года «О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года», ратифицированным Российской Федерацией федеральным законом от 21 июля 2012 года №126-ФЗ [3].

В соответствии с названным Протоколом, относительно начального и среднего образования Российской Федерацией не установлены ограничения доступа на рынок, за исключением торговлей услугами посредством коммерческого присутствия: такое присутствие возможно исключительно в форме юридического лица РФ, являющегося некоммерческой организацией. Что касается торговли услугами в области высшего образования, то по первым двум моделям экспорта (трансграничная поставка и потребление за рубежом) ограничения доступа на рынок отсутствуют, а по двум другим (коммерческое присутствие и присутствие физических лиц) обязательства не приняты. В целом же Протокол предусматривает обязательства по услугам в области образования, финансируемым из частных источниках.

Итак, спектр образовательных услуг, способных являться предметом экспорта, достаточно широк и многообразен.

Вместе с тем, время, прошедшее с момента учреждения Всемирной торговой организации и принятия Генерального соглашения по торговле услугами, стремительно и существенно изменило образовательную среду, значительно расширив возможности для освоения любых образовательных программ практически любой образовательной организации любой страны мира. Поменялись технологии, изменился рынок труда, значительно повысился уровень ожиданий потребителей образовательных услуг. Однако, четыре модели экспорта услуг, предложенные ГАТС, остаются актуальными и сегодня.

В этой связи важнойзадачей становится анализ правового регулирования каждой из форм экспорта образовательных услуг. Ниже приведем краткий обзор источников такой правовой регламентации применительно к каждой модели.

• 1.    Модель «Трансграничное предоставление».

Подобная форма экспорта представляет собой оказание услуги с применением дистанционных образовательных технологий. В наше время дистанционное обучение становится не только одним из способов реализации права на образование, но и показателем эффективности деятельности образовательной организации в профессиональном вузовском сооб- ществе, одним из факторов конкурентоспособности на рынке образовательных услуг в условиях цифровизации протекающих в обществе социально-экономических процессов. В мировой и отечественной практике немалое число образовательных организаций высшего образования реализуют свои программы в дистанционной образовательной среде. Вместе с тем, созданы и специализированные порталы для подобного обучения, например, Национальная платформа открытого образования, представляющая собой ассоциацию, объединяющую семь ведущих вузов – МГУ им. М.В. Ломоносова, СПбПУ, СПбГУ, НИТУ «МИСиС», НИУ ВШЭ, МФТИ, УрФУ и Университет ИТМО, или международный образовательный проект Coursera, в реализации обучающих курсов которого принимают участие 27 государств, включая Россию. Интересно, что помимо отечественных государственных организаций высшего образования, таких как Национальный исследовательский Томский государственный университет, Новосибирский государственный университет или Московский государственный институт международных отношений (Университет), в число поставщиков услуг входят также Корпоративный университет Сбербанка РФ и Академия Яндекса.

В случае трансграничного оказания образовательной услуги с отечественным вузом, применяется законодательство Российской Федерации, регулирующее применение дистанционных образовательных технологий. Основными нормативными правовыми актами, действующими в данной сфере, являются Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и Порядок применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 23.08.2017 №816. В развитие положений указанных нормативных правовых актов образовательные организации разрабатывают и утверждают собственные локальные акты.

Следует отметить, что не все специальности и направления подготовки допускают возможность освоения дистанционно. Так, например, не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий реализация образовательных программ по специальностям 40.05.01 «Правовое обеспечение национальной безопасности», 40.05.03 «Судебная экспертиза». Указанные ограничения по высшему образованию содержатся в федеральных государственных образовательных стандартах, а в отношении среднего профессионального образования действует Перечень профессий и специальностей среднего профессионального образования, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий.

• 1.    Модель «Потребление за рубежом» («Обучение в стране пребывания».

• 2.    Модель «Коммерческое присутствие». Экспорт образования в форме коммерческого присутствия воплощается, прежде всего, в учреждении на территории иностранных государств филиалов отечественных образовательных организаций. В данном случае правовое регулирование создания такого обособленного подразделения вуза осуществляется на основании законодательства иностранного государства по месту нахождения филиала либо представительства, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации – на это прямо указывает п.10 ст. 27 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

• 3.    Модель «Присутствие физических лиц» – «Выезд специалиста». Предполагает выезд преподавателя российского вуза для реализации каких-либо учебных занятий в иностранной образовательной организации. Подобное возможно при реализации программ двойных дипломов, при целенаправленном приглашении профессора или доцента зарубежным университетом или колледжем и т.д. Поскольку в этом случае речь, как правило, идёт о преподавателе, состоящем в трудовых отношениях с российской организацией высшего образования, то и требования, предъявляемые к кандидату на «экспортную миссию» образовательной услуги базируются на нормах отечественного законодательства. Помимо Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и Трудового Кодекса РФ, в число соответствующих нормативных правовых актов входят Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов высшего профессионального и до-

  полнительного профессионального образования», утвержденный приказом Минздравсоцразвития РФ от 11.01.2011 №1н; профессиональный стандарт «Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования», утвержденный приказом Минтруда России от 08.09.2015 №608н, и другие. Нередко условием принимающей стороны является наличие у преподавателя определенных сертификатов, подтверждающие дополнительные, как правило, языковые компетенции.

В данном случае получатель услуги – гражданин иностранного государства – поступает для обучения по образовательным программам отечественных вузов. В правовом регулировании подобных отношений немалую долю занимают нормы миграционного законодательства. Правила, регулирующие организацию получения образования иностранными гражданами и лицами без гражданства в российских образовательных организациях, содержатся также в ст.78 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Указанная статья предусматривает для иностранных студентов возможность обучения не только за счет собственных средств или средств организаций в соответствии с договорами об оказании платных образовательных услуг, но и на за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами или установленной Правительством Российской Федерации квотой на образование иностранных граждан в Российской Федерации. Порядок отбора иностранных граждан и лиц без гражданства на обучение в пределах установленной Правительством Российской Федерации квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28.07.2014 №844.

Вместе с тем, в отношении лицензирования образовательной деятельности зарубежных филиалов российских образовательных организаций, действуют требования, установленные Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966 и при- каза Рособрнадзора от 12.03.2015 №279 «Об утверждении форм документов, используемых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в процессе лицензирования образовательной деятельности». В массив нормативной базы входят и другие акты различного уровня правового регулирования.

В настоящее время наибольшее количество филиалов отечественных вузов сосредоточено в странах – участницах СНГ, но есть примеры и коммерческого присутствия образовательной организации в «дальнем» зарубежье.

Итак, экспорт образования представляет собой комплексное явление, правовое регулирование которого сочетает в себе элементы различных отраслей права и комплексных правовых институтов: международного публичного, международного частного, административного (образовательного, миграционного), трудового и других.

В заключение можно сформулировать следующее определение: экспорт образования представляет собой предоставление образовательной услуги либо на территории страны-поставщика услуги иностранному потребителю, либо на территории страны-получателя услуги посредством институцианального присутствия страны-поставщика услуги (филиал образовательной организации или приглашенный преподаватель), либо посредством трансграничного оказания услуги.

Следует подчеркнуть, что такое многоаспектное явление, как экспорт образования, нуждается в пристальном изучении и, несомненно, таит в себе немало правовых открытий.