Этнонациональная политика России в Арктике: основные подходы и принципы

Арктическая зона РФ (АЗРФ) охватывает территории с различным этническим и кон--‐ фессиональным составом, экономической специализацией и формами организации регио--‐ нальной политической власти. Огромная малонаселённая территория, суровые климатиче--‐ ские условия и расположение на пересечении разных культур предопределили сложность этносоциальных процессов в Арктике. Колонизация северных земель составляет суть мигра--‐ ционных процессов в исторической ретроспективе. Великий отечественный историк В.О. Ключевский считал колонизацию основным фактом отечественной истории, обращая вни--‐ мание на роль государства в этом процессе: «История России есть история страны, которая колонизируется. Область колонизации в ней расширялась вместе с государственной её тер--‐ риторией» [1, с. 50]. Важную специфическую особенность российской колонизации состав--‐ ляет её направленность на освоение незаселенных или экономически неосвоенных терри--‐ торий. Следует различать термины «колонизация» и «колониализм», имеющие разную смысловую нагрузку и оценочные характеристики. На качественную разницу в дефинициях «колонизация» и «колониализм» указывает профессор Л.Л. Рыбаковский [2, с. 128]. По его мнению, политика колонизации, проводимая Россией, исключала такие явления как рабо--‐ торговля и уничтожение туземного населения, в отличие от имперской политики колониа--‐ лизма, характерной для Испании, Португалии, Великобритании и других стран, в результате которой произошло закабаление и ограбление народов Нового Света и превращение терри--‐ торий их проживания в колонии развитых стран. Термин «колонизация», на наш взгляд, бо--‐ лее точно раскрывал суть процесса переселения, акцентируя внимание на целенаправлен--‐ ном характере воздействия на этот процесс со стороны государства в российских условиях. Россия, будучи основой евразийского мира, исторически формировалась как система, объ--‐ единявшая многочисленные этносы и тем самым дававшая им новое качество будущего. Причём перспективы существования и развития открывались не только для масс, но и для элиты тех этносов, которые включались в состав России. Многие представители малых этно--‐ сов в условиях российской государственности получали возможности для восходящей соци--‐ альной мобильности.

Таким образом, смешение и дисперсное расселение народов, различия хозяйствен--‐ ных укладов и ценностных установок, большая роль государства в колонизации северных земель выступили историческими факторами регионализации пространства Арктики. Не--‐ смотря на существующие различные этнические и конфессиональные характеристики насе--‐ ления, Российскую Арктику следует рассматривать как единый макрорегион в составе Рос--‐ сии, вследствие безусловного преобладания в его населении русского мегаядра, а также общероссийского самосознания, доминирующего над этническим и региональным у боль--‐ шинства жителей северных территорий РФ.

Нация и этносы в Российской Арктике

Вопрос выработки эффективной государственной этнонациональной политики стано--‐ вится всё более актуальным в повестке дня по освоению Арктики. Его актуальность обуслов--‐ лена комплексом причин — возрастающим вниманием со стороны государства, принявшего за последние годы стратегические документы по развитию АЗРФ, обостряющейся мировой конкуренцией за ресурсную базу, важным геоэкономическим и геополитическим значением региона. Особого внимания заслуживает потребность формирования региональных моделей этнонациональной политики, на которую указывают эксперты [3, 2013]. Сложность задачи формирования региональных моделей этнонациональной политики России заключается, с одной стороны, в необходимости учета особенностей этносоциальных процессов, протекаю--‐ щих в регионах, различающихся по социально--‐экономическому развитию, особенностям меж--‐ этнических отношений, динамике миграционных процессов, а с другой стороны, обязатель--‐ ном соответствии региональных подходов единой государственной политике в этой сфере.

Прежде чем переходить к анализу ценностных характеристик отечественной этнона--‐ циональной политики, определимся с дефинициями «этнос» и «нация». Отметим отсутствие консенсуса среди зарубежных и отечественных учёных по данной проблеме, её сложность и политизированность. По мнению Ю.М. Бромлея, этнос — это «…исторически сложившаяся на данной территории устойчивая межпоколенная совокупность людей, обладающих не только общими чертами, но и относительно стабильными особенностями культуры (включая язык) и психики, а также осознанием своего единства и отличия от всех других подобных об--‐ разований (самосознанием), фиксированном в самоназвании (этнониме)» [4, с. 58]. То есть этнос выступает главным образом как социокультурная общность. В отличие от этноса, нация — политическое и надэтническое образование, включающее разные этносы. Британ--‐ ский этнограф из Лондонской школы экономики Э. Смит определяет нацию как политико--‐ку--‐ льтурное сообщество, осознающее свою автономию, единство и собственные интересы

«нацией … именуется народонаселение, имеющее историческую территорию, общие мифы и историческую память, массовую и народную культуру, общую экономику и общие, уста--‐ новленные законом права и обязанности для своих членов» [5, с. 57]. Отметим, что Э. Смит подчеркивает именно политическую природу нации, взяв в качестве критериев «установ--‐ ленные законом права и обязанности». В современных обществах только государство обла--‐ дает суверенным правом принимать конституцию и законы, а также устанавливать права и обязанности для граждан на своей территории. Определение нации Э. Смитом считается классическим, поскольку находится между двумя крайними точками зрения на происхожде--‐ ние наций — с одной стороны, инструменталистской и конструктивистской теориями, счита--‐ ющими нацию сконструированным, воображаемым феноменом (Б. Андерсон [6, 1983], Э. Геллнер, Э. Хобсбаум, Л.М. Дробижева [7], В.А. Тишков [8]) и примордиалистской концепци--‐ ей с другой, считающей нацию биосоциальным феноменом (П. Ван ден Берге, К. Гирц, Д. Армстронг).

Таким образом, под нацией мы будем понимать всё население России, подпадающее под вышеназванные критерии — долговременно проживающее на территории, разделяю--‐ щее общие мифы, традиции, имеющее общую историческую память, обладающие граждан--‐ скими правами и обязанностями. Отметим, что среди целей национальной политики России в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666) на первое место поставлено упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации).

Особое место среди населения АЗРФ занимают коренные малочисленные народы Се--‐ вера — этносы. Это важное замечание в контексте нашей статьи, поскольку тема этнонацио--‐ нальной политики России в Арктике включает государственную политику в отношении всего населения АЗРФ. В тоже время, коренные малочисленные народы Севера выступают в каче--‐ стве особого объекта государственной политики.

Важные особенности расселения в Арктике состоят в том, что, хотя это в целом терри--‐ тория с низкой плотностью населения, уровень урбанизированности здесь один из самых высоких в стране — около 80% [9, с. 38]. Значительная часть городского населения прожива--‐ ет в крупных промышленных центрах — Архангельске, Северодвинске, Мурманске (свыше 100 тысяч человек) и ещё в 30 городах с населением свыше 5 тысяч человек. Остальная часть населения проживает в преимущественно замкнутых сообществах, для которых характерна «оторванность» от «большой земли». Речь идет о существовании географически, климатиче--‐ ски и экономически обусловленных особенностях функционирования социума, которые обя--‐ зательно должны учитываться при формировании национальной политики в отношении эт--‐ носов АЗРФ.

Управленческие подходы к развитию Арктической зоны России

Следствием распада СССР стала деградация хозяйственной, транспортной и социаль--‐ ной инфраструктуры, значительный миграционный отток населения северных территорий, разрушение системы здравоохранения, особенно в сельской местности, отток специалистов. В постсоветскую эпоху в большинстве северных регионов сформировалось отрицательное сальдо миграции населения. Основной причиной оттока населения из северных регионов в 90--‐е годы ХХ века стало изменение роли государства в экономике, свертывание масштабных проектов освоения Севера, Сибири и Дальнего Востока. С 1990 по 2011 гг. численность насе--‐ ления Севера России уменьшилась с 9 807 тыс. чел. до 7 967 тыс. чел., то есть совокупные потери северных территорий составили 1 млн. 840 тысяч человек [10, с. 71]. Отрицательное сальдо в миграционном обмене северных территорий с центральными и южными региона--‐ ми России с меньшей интенсивностью продолжается и в настоящее время.

Вектор государственной политики России в отношении Арктики изменился начиная с 2007 года. За последние годы было принято несколько важных доктринальных документов. Так, в 2013 году принята Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. В 2014 году утверждена гос--‐ программа «Социально--‐экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 г.». Указом Президента России образована государственная комиссия по вопросам развития Арктики.

По мнению автора, в современной России сформировались два противоположных управленческих подхода к формированию государственной политики по освоению террито--‐ рий Крайнего Севера. Условно обозначим их как экономико--‐технократический и политико--‐ гуманитарный.

Идеологическим основанием экономико--‐технократического подхода выступают либеральные ценности, исповедуемые представителями экономического блока правитель--‐ ства: конкуренция, равенство возможностей, современные варианты принципа laissez--‐faire. В рамках данного подхода минимально учитывается специфика экономического развития северных территорий. В русле экономико--‐технократического подхода стал популярным «вахтовый» метод к освоению природных богатств Арктики. «Вахтовый» метод в настоящее время находит воплощение и в практике государственных и частных нефтегазовых компа--‐ ний. Его сторонники апеллируют к необходимости снижения издержек по поддержанию инфраструктуры в суровых климатических условиях, оптимизации расходов и других эконо--‐ мически обоснованных заключений, призванных увеличить эффективность затрачиваемых государством и компаниями средств. В русле данного подхода находится противопоставле--‐ ние понятий «Арктика» и «Север», характерное для доктринальных программно--‐политичес--‐ ких документов и, шире, для всего процесса нормотворчества предыдущего десятилетия. Суть его заключается в том, что «Арктика» включает территории, имеющие выход к Север--‐ ному Ледовитому океану. «Север» подразумевает более обширный охват территорий с су--‐ ровым климатом [11, с. 155—191]. Казалось бы, подобная дифференциация географически обусловлена и логична. Однако в практике государственной политики противопоставление «Арктики» и «Севера» означает безусловный приоритет арктическим проектам, связанным прежде всего с развитием Северного морского пути и сворачивание господдержки север--‐ ным территориям, не входящим в АЗРФ 2.

Таким образом, Арктика, а не Север выделяется в качестве стратегического объекта государственной политики. Закрепление тенденции повышения роли Арктики в ущерб раз--‐ витию Севера в российском законодательстве негативно воспринимается в экспертном со--‐ обществе. Власти ряда северных регионов выступают с предложениями по расширению Арк--‐ тической зоны. Аналогичного мнения придерживаются и эксперты. По мнению профессора

Ю.Ф. Лукина, если субъект РФ частью своей территории выходит к морскому побережью, то всю территорию данного субъекта следует включать в состав Арктической зоны [12, с. 170]. В октябре 2014 г. в СМИ появилась информация со ссылкой на главу Минтруда России М. То--‐ пилина о возможной отмене районных коэффициентов, применяемых при оплате труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. И, хотя Минтруд позднее дез--‐ авуировал данное сообщение [11, 2014], оно имело негативную реакцию в общественном мнении населения северных регионов.

Второй, политико--‐гуманитарный подход , заключается в необходимости комплекс--‐ ного развития территорий Севера, создания комфортных условий для проживания населе--‐ ния. Речь идет о расширенном толковании АЗРФ, включающим большинство северных тер--‐ риторий, и о необходимости целенаправленной государственной политики по Арктике и Се--‐ веру, в частности, разработку нормативно--‐правовой базы, включающей специальный закон об Арктике. Важной задачей государственной политики выступает реиндустриализация эко--‐ номики регионов АЗРФ путем создания сети специальных территорий опережающего разви--‐ тия. Реиндустриализация экономики АЗРФ должна стать основой развития социальной ин--‐ фраструктуры, медицины, образования, рынка труда регионов Севера. Аналогичная целена--‐ правленная политика, учитывающая специфику территорий, должна быть выработана в от--‐ ношении Сибири и Дальнего Востока. По нашему мнению, решение демографических про--‐ блем, закрепление населения, прежде всего трудовых ресурсов, на территориях Крайнего Севера выступает важнейшей государственной задачей, особенно актуальной в условиях со--‐ временной геополитической ситуации. Обезлюдение северных территорий, конечно, не гро--‐ зит напрямую утратой государственного суверенитета АЗРФ. Однако продолжение данной тенденции в среднесрочной перспективе порождает серьёзные проблемы геоэкономиче--‐ ского и геополитического характера. Местное коренное население помимо адаптации к климатическим условиям, обладает особыми императивными характеристиками — чув--‐ ством Родины (homeland), восприятием территории в качестве «своей», что подразумевает широкий спектр социогуманитарных характеристик — от бережного отношения к хрупкой природе Арктики (малая родина), до осознания единства своей судьбы с большой Родиной — Россией. Опустынивание пространства АЗРФ будет означать слом многовекового цивили--‐ зационного усилия русского народа по колонизации территорий Севера.

Экспертами отмечается отсутствие единого императивного подхода в нормативно--‐ правовом регулировании отношений в АЗРФ, отражающих специфику этого макрорегиона.

По мнению директора Центра экономики Севера и Арктики профессора А.Н. Пилясова, идеологическим стержнем федерального законодательства об Арктической зоне должна стать нацеленность на решение проблем безопасности в их расширенной трактовке, вклю--‐ чающей как проблемы национальной безопасности, так и проблемы безопасности челове--‐ ческой жизни, экологической безопасности и безопасности местных сообществ [13, с. 27]. Такая точка зрения представляется обоснованной и в плане регулирования межнациональ--‐ ных отношений в Арктике.

При формировании этнонациональной политики России необходимо учитывать реги--‐ ональную специфику межэтнических отношений. В частности, замещение старожильческого населения в результате миграционного обмена, притока неадаптированных к условиям Се--‐ вера мигрантов, не нацеленных на долговременное проживание, влечет риски роста межэт--‐ нической напряженности в чувствительной в геополитическом плане территории России. С одной стороны, неконтролируемая миграция, лоббируемая недобросовестными работода--‐ телями, выступает доминирующим фактором, негативно влияющим на межнациональные отношения. Правительственные усилия по социальной адаптации трудовых мигрантов не решают таких проблем, как продолжающийся наркотрафик из среднеазиатских республик, высокий уровень преступности среди мигрантов, особенно нелегалов, конфликты между трудовыми мигрантами, расширение сектора теневой экономики. Особенно значимым ста--‐ новится влияние этого фактора в условиях социально--‐экономического кризиса.

С другой стороны, на миграционные установки жителей территорий Крайнего Севера определяющее влияние оказывают факторы комфортности и безопасности проживания в регионе. По результатам социологического исследования в 2008—2010 гг. в Республике Ко--‐ ми (РК), проведённого по инициативе Министерства по национальной политике РК, основ--‐ ными причинами отъезда являются: «желание сменить место жительства, север — на юг или среднюю полосу» — 29,3%; «у населённого пункта, в котором проживают, нет будущего, т.к. не развивается производство» — 25,0%; «нет возможности материально обеспечить семью» — 14,9% [14, с. 113]. В ходе исследования респонденты указали причины, способные вызвать межнациональные конфликты. Все три года наиболее часто респонденты называли три при--‐ чины: 1) «невоспитанность, бескультурье, глупость, несдержанность людей, результат вза--‐ имного непонимания» (48,9%); 2) «приезжих слишком много, их вызывающее поведение, притеснение коренного населения» (42,5%); 3) «бедность, неустроенность жизни, большой разрыв между богатыми и бедными, зависть к тем, кто богаче» (33,2% в 2010 г.) [14, с. 118].

Таким образом, отток старожильческого населения и замена его на временных ми--‐ грантов в среднесрочной перспективе создает угрозу утраты населением регионов Крайнего

Севера национально--‐государственной идентичности.

Всё более реальной угрозой безопасности населения России становится экспансия радикальных исламистов. Эксперты указывают на тенденцию проникновения исламских фундаменталистов в немусульманские регионы России, используя разнообразные формы вербовки своих сторонников. Особенно тревожны факты распространения радикальных идей среди молодёжи. Если усилиями власти данную тенденцию не удастся сломать, про--‐ никновение радикальных исламистов в регионы АЗРФ останется лишь делом времени.

Автор считает, что этнонациональная политика России в Арктике, имеющая целью устойчивое развитие субъектов, входящих в АЗРФ, должна быть реализуема через два ос--‐ новных направления. Первое заключается в создании условий для сохранения и развития народов, традиционно проживающих в регионе, содействия их культурному многообразию, повышению уровня жизни. Достижение этнополитической стабильности, формирование межэтнической, межконфессиональной толерантности возможно на принципах эффективно--‐ го взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и обще--‐ ственных организаций, и, что крайне важно, на основе экономического роста.

Второе направление этнонациональной политики в Арктике — интеграция в обще--‐ ство внутренних и внешних мигрантов, переехавших из регионов и государств с отличаю--‐ щейся этнокультурной, конфессиональной или языковой спецификой.

В основу формирования как национальной, так и миграционной политики России должен быть положен принцип цивилизационного единства. Под «цивилизационным един--‐ ством» мы понимаем разделяемые на уровне сознания культурные ценности, нормы, пра--‐ вила общежития, определяющие поведенческие паттерны, присущие индивидам, как пред--‐ ставителям больших и малых групп, имеющих долговременные исторические связи и опыт совместного проживания. Важным внутренним признаком цивилизационного единства вы--‐ ступает наличие самоидентификации индивида с обществом страны--‐проживания, отож--‐ дествление своего будущего и будущего своих детей с будущим страны, воспринимаемой им в качестве Родины. Важными внешними признаками цивилизационного единства могут выступать знание индивидом языка, законов, традиций, истории и культуры страны--‐ проживания, готовность служить в её вооруженных силах. При этом второстепенную роль выполняют такие факторы, как этничность, наличие родственников в стране проживания или прописки до определённого года. Следует отметить, что принадлежность к этносам, истори--‐ чески связанным с обществом страны--‐проживания, входящим или входившим в состав об--‐ щества страны--‐проживания, выступает важной предпосылкой цивилизационного единства. В этом смысле оправданы и необходимы преференции для российских соотечественников — русских и представителей других коренных народов России, не имеющих государственности за границей. В то же время, акцентирование этничности как доминантного фактора цивили--‐ зационного единства контрпродуктивно, поскольку влечет за собой угрозу развития нацио--‐ нализма и сепаратизма. Природно--‐климатические условия во многом предопределили объ--‐ единительное начало России.

Привлечение и закрепление трудовых ресурсов выступает значимой составной ча--‐ стью государственной миграционной политики в АЗРФ. При этом эффективность миграцион--‐ ной политики должна определяться через её влияние на уровень межэтнической и межкон--‐ фессиональной напряжённости.

Таким образом, реализация экономико--‐технократического подхода в практике госу--‐ дарственной политики России в Арктике, на наш взгляд, может достичь временных эффек--‐ тов, однако в средне--‐ и долгосрочном периодах порождает значительные риски и угрозы геополитического характера. Устойчивое развитие территорий АЗРФ возможно лишь при условии, что интересы проживающего на них населения будут учтены как в программно--‐ директивных документах, так и в практике государственной политики России в Арктике.

Коренные народы Севера как объект и субъект государственной этнонациональной политики Росси

Важная задача государственной этнонациональной политики в Арктике — вырабаты--‐ вать и реализовывать систему мер поддержки представителей народов, ведущих традици--‐ онный образ жизни и хозяйства. Особое внимание при формировании и реализации госу--‐ дарственной этнонациональной политики на федеральном и региональном уровне должно быть уделено решению проблем коренных малочисленных народов Севера (словосочетание «малочисленные народы Севера» является общераспространённым устойчивым выражени--‐ ем и подразумевает коренные малочисленные народы, проживающие на территории Севе--‐ ра, Сибири и Дальнего Востока России).

Политика государства по развитию территорий Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока в советский период при многих позитивных достижениях, имела и негативные по--‐ следствия. Традиционным хозяйственным и бытовым укладам народов Севера, обеспечи--‐ вающим их экономический базис, в 30—50--‐е годы ХХ в. был нанесён удар насильственным переводом на оседлый образ жизни. По мнению экспертов, интернатизация школьного обу--‐ чения молодёжи малочисленных народов Севера включила механизм их дезадаптации к окружающей среде, выразившийся в росте алкоголизма, преступности, ставящий под угрозу само существование традиционного хозяйства. Следует отметить и нарастание экологиче--‐ ских проблем, которые связаны с расширением промышленного использования природных ресурсов на Севере.

В конце ХХ в. на волне подъёма этнического самосознания в СССР (России) организа--‐ ционно оформились ассоциации коренных малочисленных народов. Наиболее известная в настоящее время — Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль--‐ него Востока Российской Федерации (АКМНСС и ДВ РФ), образованная в 1990 г. Первона--‐ чально Ассоциация объединяла представителей 26 этносов, в настоящее время их число увеличилось до 41. Далеко не все этносы, проживающие на территориях АЗРФ, могут быть отнесены к коренным.

В международной терминологии используются разные определения относительно коренного народа — это: аборигенное, автохтонное, индигенное население [15, c. 24]. Ха--‐ рактерными для коренных народов (англ. indigenous peoples ) являются признаки: историче--‐ ская связь (преемственность) с территорией их настоящего проживания, компактность рас--‐ селения; самосознание себя в качестве таковых, самоидентификация; наличие собственного языка, культуры, традиций и иных социальных, экономических и политических институтов; желание сохранить свою землю и этническую самобытность в качестве основы для продол--‐ жения своего существования как народа [15, c. 47—48]. Следует отметить, что подходы к определению этнической принадлежности и, как следствие, статистический учёт представи--‐ телей коренных этносов сильно отличаются от страны к стране.

В России доля коренных этносов относительно всего населения, проживающего в Арктическом регионе, незначительна. По подсчётам отечественного исследователя профес--‐ сора Ф.Х. Соколовой, общая численность коренных малочисленных народов, проживающих в арктических регионах на начало XXI в., составляла 8,0—8,5% населения. На Аляске доля коренных народов составляет — 14,9%, в Арктической Канаде — 50,8%, в Таймырском рай--‐ оне Красноярского края — 24,8%, в Ненецком и Чукотском автономных округах Российской Арктики — 18,7 и 31,3% соответственно [16]. Это качественно отличает отечественную ситуа--‐ цию с коренными народами от аналогичной в США, Дании и, особенно, в Канаде. Не случай--‐ но именно США и Канада ещё в 1960—70--‐е годы на законодательном уровне закрепили осо--‐ бые права автохтонных этносов на арктические земли.

Во второй половине ХХ в. на волне роста этнического самосознания коренных наро--‐ дов произошло усиление их политической активности в развитых странах. В случае северных народов остро встал земельный вопрос. Промышленное освоение северных территорий США и Канады поставило под угрозу традиционный образ жизни эскимосов. В первой поло--‐ вине ХХ века организации эскимосов, алеутов и индейцев США отстаивали права на пользо--‐ вание общинными землями в основном через подачу петиций. К середине ХХ века произо--‐ шло объединение разрозненных организаций в региональные ассоциации, вначале по этни--‐ ческому принципу, а с 1966 года после создания Аляскинской федерации коренных народов (АФКН) по полиэтническому. Создание АФКН выдвинуло на повестку дня вопросы гарантий осуществления традиционных промыслов, предполагающие выделение специальных зе--‐ мель, а также требования компенсаций за отторгнутые земли и передачи сырьевых ресур--‐ сов. Результатом деятельности стало принятие в 1971 году Конгрессом США Акта по разре--‐ шению земельных требований коренных жителей Аляски (АNCSA). Соглашение состояло из передачи прав на 44 млн. акров земли и выплаты коренным народам 962,5 млн. долларов в качестве компенсации за утраченные земли [17].

В Канаде в настоящее время применяется типовой договор между компаниями и местными общинами, который предусматривает их участие в прибыли, меры по поддержке культуры и традиционного уклада. На основе равноправного партнерства жители северных территорий имеют право решать, где и что будет добываться3.

В России, где принят федеральный закон о гарантиях прав коренных народов, где ска--‐ зано, что они имеют право на возмещение убытков и ущерба, нанесённого из--‐за хозяйствен--‐ ной деятельности на территориях их исконного проживания, у компаний нет обязательств по выплате компенсаций. Они делают это на добровольной основе, на основе соглашений, ко--‐ торые заключаются с общинами, с региональными властями4.

Таким образом, активизация усилий коренных народов по отстаиванию своих прав в условиях развитых демократий имела важные политические последствия. Во--‐первых, на ос--‐ нове совместной общественно--‐политической деятельности коренных народов, изначально проживающих на данной территории, сформировалась особая форма надэтнической иден--‐ тичности — «индигенные народы» (indigenous), то есть «местные», «коренные». Одновре--‐ менно индигенность выступает как форма трансграничной самоорганизации коренных на--‐ родов. Исследователями отмечается тот факт, что политикой возрождения индигенных куль--‐ тур заняты преимущественно городские жители, которые имеют довольно хорошее образо--‐ вание и возможность общаться на международном уровне. Население, занятое традицион--‐ ным хозяйством (например, оленеводством), часто лишено возможности такого участия и в принципе не включено в данные политические процессы [18, с. 29].

Во--‐вторых , в развитых странах институционализировалась идея выделения специ--‐ альных прав коренных народов, включая особые права на территорию проживания. Призна--‐ ние за коренными народами особых коллективных прав принято именовать как «индиген--‐ ная перспектива» ( indigenous perspectives ) [19, с. 62—95].

В--‐третьих , в отношении коренных народов были приняты важные международно--‐ правовые документы, закрепляющие особые, более широкие права. Наиболее значимые из них — Конвенция Международной организации труда № 169 «О коренных народах и наро--‐ дах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.) и Декларация ООН о правах коренных народов (2007 г.).

Таким образом, к концу ХХ в. в мире произошли важные институциональные измене--‐ ния в отношении к коренным народам, в признании обладания ими особыми правами, прежде всего на территорию, и статусом. Как справедливо замечает В. Владимирова: «Меж--‐ дународный индигенный активизм создает пространство для формирования более широкой индигенной идентичности, инкорпорируя единство и универсальность коренных народов на глобальном уровне, основываясь на аналогичных историях угнетения и колониального гос--‐ подства и продолжающейся в настоящее время маргинализации во всем мире, подтверждая при этом политику различий на местном уровне» [18, c. 47]. Исследователями отмечается существенная разница в ценностных подходах к выработке политики государства в отноше--‐ нии индигенных народов. Если для англосаксонских стран — США, Канады и Австралии — на политику в отношении автохтонного населения оказывает влияние груз колонизаторского прошлого, восприятия аборигенов как «нецивилизованных», отсталых, то в скандинавских странах коренные народы, использующие сходные адаптационные практики, воспринима--‐ ются не в качестве «чужих», а в контексте «свои другие».

К настоящему времени в России в значительной мере сформирована нормативно--‐ правовая база в сфере защиты прав и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера. Конституцией РФ гарантируются права коренных малочисленных народов в соответ--‐ ствии с общепризнанными принципами, нормами международного права и международ--‐ ными договорами Российской Федерации. Для сравнения, до настоящего времени в консти--‐ туции Австралии официально не закреплено, что аборигены являются коренными жителями континента. Россия является участницей международных правовых документов, касающихся коренных народов, в том числе Декларации Организации Объединённых Наций о правах ко--‐ ренных народов, принятой резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 сентября

2007 г. Следует отметить, что Россия не ратифицировала Конвенцию МОТ № 169. Основная причина — расхождение в толковании понятия «коренные народы» (в отечественном зако--‐ нодательстве для признания народа коренным кроме традиционного образа жизни необхо--‐ дим критерий малочисленности). Кроме того, ст. 14 Конвенции МОТ № 169 признаёт за со--‐

--‐

ответствующими народами права собственности и владения на земли, которые они тради ционно занимают 5. Отечественное законодательство не содержит положений, закрепляю

--‐

щих права собственности на земли за народами по этническому признаку.

На федеральном уровне неоднократно утверждались государственные программы их социально--‐экономического развития. В феврале 2009 г. распоряжением Правительства была утверждена Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севе--‐ ра, Сибири и Дальнего Востока. Целью Концепции провозглашено создание в Российской

Федерации условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Се--‐ вера на основе укрепления их социально--‐экономического потенциала при сохранении ис--‐ конной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей этих наро--‐ дов. В законодательстве закреплены меры государственной поддержки малочисленных народов в виде льгот, субсидий, квот на использование биологических ресурсов. Льготы для представителей малочисленных народов Севера, проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и занимающихся традиционными видами хозяйственной деятельности, предусмотрены Налоговым кодексом, Лесным кодек--‐ сом, Водным и Земельным кодексами Российской Федерации. В феврале 2009 г. Правитель--‐ ство РФ утвердило «Концепцию устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ». Её целью провозглашалось создание условий для формирования устойчивого развития народов Севера, которое, в свою очередь, предполага--‐ ет укрепление их социально--‐экономического потенциала, сохранение исконной среды оби--‐ тания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений.

Патернализм по отношению к народам Севера должен, по возможности, поддержи--‐ вать их традиционное хозяйство. В «Основах государственной политики РФ в Арктике до 2020 года» (2008 г.) подчёркивается необходимость конструктивного диалога и более глубо--‐ кого вовлечения в политический процесс субнациональных и субгосударственных игроков, таких как арктические регионы России, муниципалитеты, коренные жители и неправитель--‐ ственные организации.

К настоящему времени вопрос о необходимости выработки специальной государ--‐ ственной политики в отношении малочисленных народов не вызывает разногласий ни среди научного сообщества, ни среди управленцев. Что касается ценностных оснований политики и форм взаимодействий между государством и КМН (коренными малочисленными народами), то по этим вопросам единство отсутствует. По мнению автора, в современной России концеп--‐ туально оформились, как минимум, три императивных подхода к формированию государ--‐ ственной национальной политики в отношении малочисленных этносов Севера: государствен--‐ но--‐патерналистский, либерально--‐рыночный и неотрадиционалистский.

Представители первого, государственно--‐патерналистского подхода исходят из не--‐ способности малочисленных народов Севера самостоятельно справиться с проблемами адап--‐ тации их традиционного уклада к современным социально--‐экономическим условиям. Сторон--‐ ники патерналистского подхода (сюда помимо части экспертов относятся представители ассо--‐ циаций КМН Севера) выступают за всемерное расширение государственной помощи, прекра--‐ щение которой повлечет за собой угрозу депопуляции и грозит части этносов полным исчез--‐ новением. Реализация государственно--‐патерналистского подхода к формированию госу--‐ дарственной политики в отношении малочисленных этносов во многом зависит от способно--‐ сти лидеров организаций КМН Севера пролоббировать свои интересы во властных институтах.

Сторонники второго, либерально--‐рыночного подхода (в основном правительственные чиновники федерального уровня) апеллируют к неолиберальным ценностям — рынка, конку--‐ ренции, равенства возможностей, как экономически обусловленных условий функционирова--‐ ния современного социума. Обязанности государства состоят в создании инвестиционного климата, поддержке частной инициативы, содействию «встраивания» традиционных промыс--‐ лов в рыночные реалии. Например, право пользования любыми природными ресурсами должно возникать на основании результатов конкурсов и аукционов. Сторонники либерально--‐ рыночного подхода исходят из ограниченности государственных ресурсов, которые могут быть направлены на поддержку КМН Севера, адресности государственной помощи, недопу--‐ стимости расширенного толкования этносов, относящихся к коренным малочисленным наро--‐ дам. Их аргументация находит поддержку как в управленческих кругах, так и у части экспер--‐ тов, обеспокоенных распространением иждивенческих настроений среди представителей ма--‐ лочисленных народов, в частности, среди молодёжи. Отметим, что в реализуемой государ--‐ ством политике в отношении КМНС либерально--‐рыночных вектор явно преобладает. В своём выступлении на съезде президент АКМНСС и ДВ С.Н. Харючи отметил, что начиная с 2009 г. из Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» были изъяты нормы о получении рыбопромысловых участков для традиционного рыболовства без проведения конкурса. В результате многие общины лишились права вылавливать рыбу на своих исконных землях, поскольку не смогли выиграть конкурсы у коммерческих предприя--‐ тий, предложивших наиболее выгодные для государства условия. Вступивший в силу в 2010 году ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов» уже не предусматривал возможности закрепления за общинами и иными объединениями народов Севера охотничьих участков для осуществления традиционной охоты [20, с. 4].

Третий, «неотрадиционалистский» подход , первоначально был сформулирован А.И. Пикой [21, 1996]. Его суть заключается в отказе от ассимиляторской модернизации культуры и образа жизни народов Севера, предоставление им правовой и экономической поддержки, свободы для самостоятельного развития экономики, культуры и самоуправления в современ--‐ ных экономических условиях. Основной целью государственной политики, по мнению «неот--‐ радиционалистов», должен стать переход к экономической самостоятельности и националь--‐ но--‐территориальному (общинному) самоуправлению малочисленных народов, становление их как действительных субъектов социального, экономического и культурного развития. Неот--‐ радиционализм предполагает возвращение коренных северян к исконным занятиям, которые могут обеспечить их существование, — охоте, рыболовству, оленеводству и ремёслам. В поли--‐ тической сфере «неотрадиционалисты» настаивают на прямых отношениях «Центр — народы Севера». По их мнению, оставлять проблемы малочисленных народов Севера в исключитель--‐ ной компетенции администрации краёв, областей, округов — нецелесообразно и недально--‐ видно.

Таким образом, два из трёх подходов к выработки государственной политики в отно--‐ шении малочисленных народов имеют существенные методологические недостатки. Главный недостаток протекционистского подхода в том, что КМНС рассматриваются лишь как объект государственной политики. Излишний протекционизм со стороны государства нивелирует инициативу самих представителей малочисленных этносов. Реализация протекционистского подхода вряд ли возможна в условиях социально--‐экономического кризиса и сокращения бюджетных расходов. Второй, либеральный подход, предполагающий опору на рынок и кон--‐ куренцию, в реалиях Крайнего Севера оборачивается социал--‐дарвинизмом. Третий, неотра--‐ диционалистский, подразумевающий посильное совместное развитие традиционной культу--‐ ры в современных экономических условиях, выглядит наиболее перспективным, совмещаю--‐ щий интересы государства и представителей коренных малочисленных на--‐родов. Через соци--‐ ально--‐экономическое развитие и общественно--‐политическую представительность коренные этносы обретают свою субъектность, выступая не только в качестве объекта государственной политики, но и субъекта, способного влиять на принимаемые решения.

Заключение

Российская Арктика — территория с настолько специфическими климатическими ус--‐ ловиями и социально--‐экономическими особенностями жизни населения, культурными и ис--‐ торическими традициями, что всё это не может не учитываться при выработке и реализации государственной этнонациональной политики в этом регионе. К наиболее важным инструмен--‐ там реализации объединительной роли России на евразийском пространстве, находящихся в распоряжении государства, относятся этнонациональная и миграционная политики. Форми--‐ рование государственных миграционной и этнонациональных политик на основе принципов цивилизационного единства есть естественный по своей природе процесс, отвечающий наци--‐ ональным интересам страны. Если миграционная, демографическая и социальная политики государства и не входят в тело этнонациональной политики, то самым непосредственным об--‐ разом влияют на её результаты.

Системообразующими принципами государственной этнонациональной политики яв--‐ ляются принцип гражданственности и признание приоритета прав и свобод человека. В то же время, целями этнонациональной политики России в АЗРФ выступает сохранение це--‐ лостности страны, недопущение сепаратизма и конфликтов на межнациональной почве. Средствами реализации целей и задач этнонациональной политики России в Арктике, её императивными основаниями, по нашему мнению, должны стать развитие регионов аркти--‐ ческой зоны, сохранение исконной среды обитания коренных народов Севера, стратегия народосбережения. Критериями реализации эффективной этнонациональной политики вы--‐ ступают формирование Российской Арктики как территории мира и согласия, укрепление общероссийского гражданского самосознания её населения, гармонизация межэтнических и межконфессиональных отношений, как условий развития этого важного в геополитическом плане макрорегиона России.