Эволюция государственно-общественного управления в сфере педагогического образования в дореволюционный период

Среди проводимых в настоящее время в россии реформ одно из значимых мест занимает административная реформа в сфере образования. Современная россия в который раз стремится найти оптимальную форму государственного управления, и сегодня, как никогда, очевидна потреб- ность создания новых эффективных управленческих механизмов. однако реформы современного государства происходят с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации механизмов управления образованием. на протяжении тысячелетней истории российского государства в силу особенностей развития общества органы управления отличались чрезмерной централизацией государственной власти, опирающейся на бюрократический аппарат, отсутствием развитой системы самоуправления. в то же время в истории россии существовало достаточно много моделей и форм государственного и общественного соуправления, давших положительный эффект для социально-экономического развития страны.

рассмотрим государственно-общественное управление педагогическим образованием в исторической ретросперспективе. Государственное управление в Киевской руси было основано на обычаях и целесообразности действий. в нем преобладали недостаточно дифференцированные по видам управления составные элементы государственности (охранительное, административное, финансовое). властные параллели переплетались и подменяли друг друга. на ранних стадиях развития государства функции управления осуществляли в основном отдельные должностные лица – «порученцы». Функции государства в этот период действовали в рамках распорядительных поручений по отдельным отраслевым направлениям. Лишь одна функция имела четкий и стабильный характер – правотворческая.

Первым государственно-общественным органом управления на руси в X–XIII вв. являлось вече (народное собрание). Подобная структура, основанная на равновесии властей, обеспечивала все жизненные функции в обществе. вечевые собрания явля- лись формой непосредственной демократии многочисленных общинных союзов до весьма позднего времени, когда боярская власть усилилась и вече стало инструментом ее политики, приобретая регулятивные функции центральной власти. в связи с принятием христианства на руси начинает зарождаться ремесло «наставничество», а первыми учреждениями, регулирующими сферу получения навыков «образования» являлись монастыри, которые готовили в своих стенах «насельников» [1. C. 168–178]. в специальных митрополичьих посланиях архиепископам и епископам давались указания об открытии училищ, содействии их деятельности и об особом внимании к отбору священнослужителей-учителей. Кроме того, в них давался перечень требований к священнику-учителю, и особое внимание обращалось на важность говорить в проповедях о необходимости обучения и отдаче детей в училища как мальчиков, так и девочек.

в «Истории российской» в. н. Татищева сообщается о том, что всеволод Ярославич в Переславле, Суздале, Чернигове и Киеве «на училисча подаяния давал», а приближенный князя книжник василий в 1097 г. посетил владимир-волынский «смотрения ради училисч и наставления учителей» [12. C. 98]. видимо, наставление учителей не исчерпывалось замечаниями и рекомендациями, высказанными во время «смотрения» училищ, но предусматривало наличие некоего свода педагогических требований и норм, выполнение-невыполнение которых становилось объектом

«смотрения», а также, вероятно, и существование определенной профессиональной подготовки или самоподготовки учителей к педагогической деятельности.

в XIV–XV вв. вечевые традиции развивались в условиях новой государственности. Княжеская власть усиливалась, приобретая характер центральной власти, а местное самоуправление обеспечивало социально-экономические потребности сообществ. на этом историческом отрезке центральная государственная власть способна была действовать, лишь опираясь на местное самоуправление. в условиях нарастания процессов централизации система органов государственного управления продолжала развиваться. возрастали роль и значение верховной власти, которая постепенно трансформировалась в самодержавную форму правления. Этот процесс стал закономерным этапом развития феодальных отношений. Только сильная монаршая власть, с сильным бюрократическим аппаратом могла стать в центре организации всей социально-экономической жизни, подавив сопротивление центробежных тенденций. Правительственные чиновники осуществляли свои полномочия, взаимодействуя с должностными лицами выборных органов самоуправления. Часто государственные функции перекладывались на их плечи, а за собой государство оставляло лишь контрольные полномочия. Созданные в городах специальные государственные органы местного управления ведали городовым делом, а также обеспечивали выполнение местным населением неко- торых государственных повинностей. но четкого разграничения полномочий между государственным управлением и общественным самоуправлением тогда не существовало. Примером могут служить формы оплаты труда священников-учителей. С середины XI в. из княжеской казны начинает выделяться особый оклад (деньги). Эта практика продолжала сохраняться до середины XIII в., а в отдельных княжествах до образования единого государства в середине XVI в. в период монгольского нашествия (сер. XIII–XV в.) происходило разорение монастырей и, как следствие, сокращение числа училищ, поэтому приходскому духовенству разрешалось уже в своих домах или домах прихожан учить грамоте, письму и счету. И плата за их труд происходила уже не из княжеской казны, а осуществлялась самими обучающимися «по их силам», т. е. платили, кто сколько мог. Такие священники и дьяконы стали называться «мастерами грамоты», которых иногда ошибочно характеризуют как светских лиц, занимавшихся частным промыслом.

С середины XVI в. на территории россии начинают вводиться земские органы самоуправления на основе положений, принятых Земским собором (1549–1551). результатом деятельности собора было создание и принятие Соборного уложения (Стоглава). в компетенцию земских органов попадали сборы податей, межевые споры, мелкие гражданские дела, вопросы учительского ремесла. Земские органы описаны в литературе достаточно подробно. однако в большинстве источ- ников они отнесены к органам самоуправления. в то же время «Приговор царский о кормлении и о службах» (1555) придавал им статус «службы царской» – полномочий, делегированных на места верховной властью [11. C. 153]. Другим документом, регулировавшим деятельность земских органов, было «Соборное уложение о службе» (1556), которое оговаривало объем служебных обязанностей. Таким образом устанавливалось соотношение функций центральных и местных органов власти. объективную основу отношений составляли сословные полномочия, характеризовавшиеся переходом от вотчинной системы управления к приказной, решительный поворот к которой происходит в начале XVII в. в постановлениях Стоглава отсутствует информация об учителях как о представителях особой социально-профессиональной группы. Известно лишь, что учительствовать должны были в основном священнослужители. однако обученным и воспитанным юношам мог быть присвоен священнический чин и позволено заниматься учительством [3. C. 244].

Проблема возникновения приказной системы управления является одной из наиболее сложных в истории государственности дореволюционной россии. она возникла на базе обычных норм и сконцентрировала стремление государства упорядочить и усилить центральное управление. Приказная система прошла четкие стадии в своем развитии: приказа как разового поручения и приказа как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями. на данном этапе произошло распространение государственных полномочий на места по видам деятельности. многие Приказы не могли обойтись без административно-управленческой вертикали, доходящей до местного уровня. на местах Приказы представляли «избы», создаваемые на основе специальных указов. Таким образом осуществлялась административная связь с общественными органами власти. К середине XVII в. сформировалось около 50 Приказов, причем функции и полномочия их переплетались, становились нечеткими. Были Приказы, власть которых распространялась на все отрасли или даже на всю страну (Поместный, Посольский, Пушкарский). А были такие, которые управляли сравнительно небольшой территорией или отраслью (Ямской – связь, разрядный – подготовка к ратному делу, Аптекарский – медицинская школа с подготовкой аптекарей). в основе образовательной политики государства лежала духовно-просветительская деятельность через создание рекомендательно-наставительных сочинений. началось формирование учительства как социально-профессиональной группы [2. C. 97].

С установлением абсолютной монархии Петра I произошла перестройка государственно-общественных отношений в сфере управления. в это время были созданы Сенат, коллегии и другие государственные институты управления. роль самоуправления в этот период заметно снижается, и делается попытка построения властной вертикали до самых мелких структурных единиц. Ярко проявляется стремление сословий, обязательного элемента зрелого феодализма, законодательно закрепить свой правовой статус. Следствием этого процесса становится перестройка функций и полномочий многих органов государства и самоуправления [5].

Первая четверть XVIII в. была подготовительным периодом становления новых учреждений – коллегий. образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, так как большинство из них создавалось на базе приказов и являлось их правопреемниками. К концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. При коллегиях зарождаются первые профессиональные начальные учебные заведения – Школа математических и навигацких наук, Артиллерийская, медицинская. При Инженерной школе существовал отдельный класс геодезии, в котором готовили учителей для школы по специальным предметам [14. C. 4 ]. Кроме этого существовала новгородская архиерейская школа (1715) – специальное образовательное учреждение, которое давало образование для занятия учительской службой. основным документом, регулировавшим государственно-общественное управление, стал «регламент, или устав Духовной коллегии» (1721). отдельный раздел этого документа определял основные задачи государства в области образования и необходимость следовать европейским традициям воспитания и обучения. Также была учреждена

Герольдмейстерская контора (1722), которой вменялось создание и управление учебными заведениями («пока академии исправятся») для детей «знатных и средних дворянских фамилий» для обучения гражданским специальностям.

важным шагом в становлении органов управления образованием явилось создание Академии наук (1724) [8. C. 9]. Перед академией ставились не только теоретические, но и практические цели: организация и управление зарождавшейся системой образования, разработка и распространение полезных практических знаний. в то же время Петербургская Академия наук, в отличие от западноевропейских, должна была стать не только научно-исследовательским, но и учебным заведением. Таким образом, соединение в одном учреждении организаторской, научной и учебной функций было мотивировано настоятельными нуждами страны.

Петровские реформы, а также естественный ход общественного развития, привели к следующим результатам: был установлен новый тип бюрократического управления, в какой-то степени чуждый россии, где баланс властных полномочий неизбежно концентрируется в институтах государства. Эти преобразования устранили многие традиционные институты управления, сформировавшиеся естественным путем и присущие лишь русскому обществу, создали условия для подготовки национальных компетентных специалистов «хорошего гражданина, толкового служивого человека, профессионала», заложили основы управленческих институтов в сфере образования.

После смерти Петра I (1725) со- зданная им система управления не изменилась. Усилились бюрократизация, коррупция, произошло снижение эф- фективности управления территория- ми. Соотношение центральной власти

и местных органов управления существенным образом не изменилось. Значительный интерес вызывают мероприятия по повышению эффективности местного управления, проведенные екатериной II. Свои идеи екатерина II изложила в «наказе» (1767), а также в своих записках. Труд ее воплотил и воспроизвел в некоторой степени идеи трудов «о духе законов» Ш. монтескье, «о преступлениях и наказаниях» И. Беккариа [6. C. 611, 626, 646]. Таким образом, это были размышления о торжестве закона, разделении и балансе властей, роли государства и общества.

однако попытки перенести опыт Западной европы на российскую почву свелись в конечном итоге к усилению роли дворянства в центральном государственном и местном самоуправлении. Согласно указу екатерины II от 14 декабря 1766 г., возникает специфический орган сословного дворянского управления – губернское дворянское собрание во главе с предводителем дворянства. Данный документ юридически закреплял привилегии дворян в области экономики и давал возможность создания органов дворянского самоуправления с целью влияния на государственную власть.

важное место в администрации занимали первые государственно-об- щественные органы управления образованием – Приказы общественного призрения, созданные в каждом губернском городе на основе закона об «Учреждении для управления губерний….» (1775). Приказ общественного призрения подчинялся напрямую императрице и Сенату, «ни к кому иному не подает рапортов и доноше-ний». он имел широкую компетенцию в области управления учебными и благотворительными учреждениями и привлекал на нужды образования дополнительные государственные денежные средства. Создание Приказа общественного призрения находилось в несомненной связи с личными убеждениями екатерины II. она надеялась, что новые учреждения будут комплектоваться людьми честными, старательными, знающими законы, и это положение попало в текст закона: ст. 380 «Учреждений» полна доброты, заботы и мягкости. «Человеколюбие», «благонравие», «попечение», «общественное благо» – употребление этих слов должно было способствовать деятельности, направленной на заботу о ближнем [4. C. 311].

Приказы общественного призрения в конце XVIII в. самостоятельно распоряжались средствами, собранными на нужды образования, и всеми статьями расходов на содержание училищ. например, в генеральных отчетах Санкт-петербургского приказа имеются сведения о выделении средств учащимся учительской семинарии при Главном народном училище СПб. [13]. Кроме этого, приказ контролировал прием и увольнение учителей и профессоров, предоставление им отпусков, отчасти наблюдал за ходом преподавания и деятельностью директора училища. всего воспитанников, обучавшихся на средства Приказов общественного призрения в учительских заведениях, к началу XIX в. насчитывалось более 2500 человек [4. C. 409].

Для разработки общих принципов реформирования и последующего управления системой образования в россии была создана Комиссия об учреждении народных училищ (1782–1803). Целями намечавшейся реформы были: построение системы образования на основе возвращения к принципам всесословности, общедоступности, бесплатности; установление преемственности всех ступеней и форм получения образования; упорядочивание управления системой учебных заведений и их финансирования. в качестве ведущего принципа функционирования системы образования признавался ее государственный характер, но с сохранением общественного влияния на все ее стороны.

в рамках реализации реформы в Санкт-Петербурге была организована Учительская семинария с более обширным, чем в главных народных училищах, курсом обучения, в которой читали лекции адъюнкты и профессора Академии наук. Семинария должна была готовить учителей для народных училищ, а также осуществлять своего рода «повышение квалификации» и переподготовку учителей уже функционировавших учебных заведений различных ведомств. Кроме того, в целях кадрового обеспечения реформы, были созданы особые от- деления для подготовки учителей в Александро-невской семинарии, Киевской, Славяно-греко-латинской академиях [7. C. 494–496].

опираясь на материалы и документы Комиссии, можно прийти к выводу, что она была первым в россии государственным органом, взявшим на себя руководство народным образованием. Управление школой перестает быть побочным делом различных учреждений. Комиссия разработала рациональные педагогические основания новой школы, создала и ввела в практику обучения передовые методы преподавания. Идеи, положенные в основу ее документов, методических руководств и учебных пособий, продолжали развиваться уже при создании министерства народного просвещения (1804), а при создании Устава 1804 г. в значительной мере использовались идеи Устава 1786 г. [9]. Программы уездных училищ опирались на учебники, которые были разработаны Комиссией для городских народных училищ. все перечисленные выше заслуги Комиссии об учреждении народных училищ дают ей право на видное место в истории русской школы и педагогики. общее руководство народными училищами возлагалось на Главное правление училищ – первый общегосударственный орган просвещения российской империи [10. С. 384].

С воцарением императора Павла I происходила дальнейшая реализация положений реформы, не вызвавшая принципиальных изменений в управлении образованием. можно лишь отметить создание в 1797 г. ведомства учреждений императрицы марии, которое в дальнейшем сыграло важную роль в организации и управлении педагогическим образованием. После смерти Павла I в 1801 г. на главные посты в стране выдвинулись новые лица, представлявшие иные, весьма радикальные для того времени взгляды, что обусловило коренные преобразования государственного аппарата и, как следствие, новую реформу системы образования в россии.

Таким образом, к началу XIX в. проведены сложные реформы государственного устройства, были созданы органы управления образованием в россии, объединившие на общих принципах функционирования все учебные заведения всех форм собственности. реалии же российского общественного развития, сохранявшего крепостное право, заставляли последователей идти по пути совершенствования уже приспособленного к этому бюрократического аппарата, с некоторым креном в сторону предоставления больших полномочий местным органам государственной власти при участии институтов местного самоуправления. Значение же институтов самоуправления видоизменяется – усиливаются дворянство и зажиточная городская прослойка, традиционный «мир», имеющий глубокую историю и в определенное время являвшийся опорой государства, меняется.

новый XIX век стал временем политических поворотов и реформ. Противоречия, образовавшиеся в государстве, требовали немедленного разрешения. однако реформы могли привести к еще большим политичес- ким катаклизмам и поддерживались не всеми сословиями в русском обществе.

Считая себя политическим наследником екатерины II, Александр I свое внимание обратил на перестройку всей системы управления государством. в начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. революционными в этом направлении стали законодательные акты: «разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и «общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. они упорядочили деятельность центральных органов власти и ввели единообразную структуру соподчиненности: было образовано 8 министерств и 3 главных управления. Коллежские учреждения упразднялись или преобразовывались в структурные подразделения министерств.

реформа государственного управления проводилась в течение всей первой половины XIX в. и установила жесткую вертикаль унифицированного центрального управления. Это был отход от екатерининской региональной автономии. реальной централизации управления в империи добиться не удалось, органы государственной власти быстро бюрократизировались и становились малоэффективными. Поэтому постепенно в политике центра усиливаются административно-полицейские тенденции, основанные на тотальном контроле за органами государственного управления и населением. вместе с тем, старые институты власти на местах продолжали действовать даже при жестком администрировании и полицейском контроле.

Данная система не соответствовала духу быстро развивавшейся экономики и общественным отношениям.

Александровские реформы произвели существенные изменения в общественном сознании и укрепили тенденции реформирования гражданского общества. естественно, это потребовало перестройки многих институтов власти и управления россии. Процесс формирования гражданского общества «снизу» возглавило «Императорское русское человеколюбивое общество» (1802), которое в рассматриваемый период являлось благотворительным. общественные институты самоуправления, действовавшие до середины XIX в., во многом продолжавшие традиции обычного права, были законодательно закреплены царскими указами.

в пореформенной россии (1861) продолжали действовать общие принципы организации и структуры центрального управления, сложившиеся в начале XIX в. однако наметился и ряд новых тенденций: министерства становились более специализированными и специальными, обрастая необходимым профессиональным аппаратом. Заметной стала тенденция к децентрализации управления. Центральные органы власти становились более гибкими, рассредоточивая исполнительные и распорядительные функции в нижние звенья своей структуры.

Большую роль в развитии педагогического образования в россии сыграл новый социальный институт – земство, созданное на основе «Положения о земских учреждениях» (1864), по которому в губерниях европейской россии вводилось само- управление. Земские органы местного самоуправления с момента своего возникновения большое внимание стали уделять подготовке учителей для начальной школы. К середине 70-х гг. XIX в. земства всецело приняли организацию, финансирование, хозяйственно-бытовые вопросы педагогического образования и учительской службы в целом. ряд земств открыл учительские семинарии и школы для подготовки учителей; им же принадлежало право намечать кандидатов на должности учителей земских школ и представлять их на утверждение в уездный училищный совет. Земства, снабжая школы учебниками и учебными пособиями, оказывали известное влияние на улучшение учебной работы, способствовали повышению уровня преподавания. начиная с середины 60-х гг. XIX в., начали принимать активное участие в организации педагогического образования и частные лица.

К началу XX в. государственно-общественное управление педагогическим образованием находилось в ведении министерства народного просвещения, Священного Синода, ведомства учреждений императрицы марии (вУИм), а организационно-административнаядеятельность велась на местах через земства и попечителей учебных округов. Педагогическое образование осуществлялась в учительских семинариях, педагогических институтах университетов, на педагогических курсах, в педагогических классах гимназий, церковно-учительских и второклассных школах (См. Таблица 1).

120......................историко-педагогический журнал, № 1, 2013

Таблица 1

общая характеристика основных педагогических учебных заведений в России к началу XX века

Учебные заведения и формы образования	Сроки обучения	Специализации	Управление и финансы	Социальный состав
Учительские институты	3 года	учителя для городских школ	министерство народного просвещения, губернское земство, вУИм	выходцы из крестьян, разночинцы, мещане
Учительские семинарии	3 года 4 года (1905)	учителя начальных сельских училищ	министерство народного просвещения, частная и общественная инициатива губернские земства	выходцы из крестьян, разночинцы, мещане
высшее пед. образование	4 года	учителя для прогимназий и гимназий и всех видов начального и среднего пед. образования	министерство народного просвещения, частная и общественная инициатива	дворяне, купцы, чиновники
Земские учительские школы	3 года	начальные училища и для «инородных школ»	Городские и уездные земства	крестьяне, разночинцы и мелкие уездные чиновники
Женские епархиальные училища	6 лет	учительницы для церковно-приходских школ, школ грамоты, наставницы и домашние учителя	Духовное ведомство, местные епархиальные органы, попечители, земства, вУИм	все сословия
Церковно-учительские школы	3 года	учителя для начальных школ, старших классов и средних учебных заведений	Духовное ведомство	крестьяне
Краткосрочные педагогические курсы (педагогические классы)	1–2 года	учителя для начальных училищ	министерство народного просвещения, частная и общественная инициатива, губернские земства, вУИм	все сословия
высшие женские курсы	2–3 года	учителя всех видов школ	Частная и общественная инициатива, губернские земства, вУИм	все сословия
Педагогический экстернат		учителя для начальных училищ, домашние учителя	министерство народного просвещения	все сословия

К началу ХХ в. в россии насчитывалось около 200 учительских семинарий, 29 учительских институтов, более 150 различных педагогических курсов и других педагогических заведений, управление которыми опиралось на государственно-общественные механизмы.

Таким образом, государственнообщественное управление педагоги- ческим образованием опиралось на деятельность министерств и ведомств, земские органы самоуправления, частную и общественную инициативу, имело четкую иерархическую структуру исполнителей, осуществлявших выработку направлений деятельности, контроль исполнения и непосредственное исполнение.*