Эволюция института государственной службы в Российской Федерации

Институт государственной службы в России оказался сегодня в фокусе публично-правовых исследований. С одной стороны, потребность в его осмыслении актуализировало вступление российской политико-правовой системы в новую фазу трансформации, выразившейся, в частности, в обновлении Конституции Российской Федерации и законодательства о государственной службе. С другой стороны, актуальность анализа обозначенного института детерминирует его стержневая роль в системе государственного управления, сталкивающейся в последние годы с многочисленными геополитическими, экономическими, технологическими, военными, пандемическими, социокультурными и иными вызовами. Вместе с тем необходимо понимать, что институт государственной службы представляет собой не застывший в вакууме монолит, а сложную динамическую систему, сущность которой и дальнейшее направление развития обусловлены предшествующей историей.

В этой связи целью данной статьи стал системный анализ эволюции института государственной службы в Российской Федерации и выявление вектора его развития.

Интересующий нас эволюционный процесс стартовал в 1991 г. с распадом СССР и уходом в прошлое командно-административной системы, базировавшейся на марксистской доктрине. Создаваемая на руинах советского прошлого система государственного управления Российской Федерации испытала на себе влияние глобализационных процессов. Они обусловили изменение роли и места международных (универсальных), наднациональных и национальных правовых регуляторов в жизни общества (Лукьянова, 2022: 54) и воздействие на реализацию государственной службы различных, преимущественно западных, управленческих парадигм.

Отправной точкой эволюции постсоветского института государственной службы можно считать 23 ноября 1991 г., когда было подписано Постановление Правительства РСФСР о создании Департамента государственной службы Российской Федерации1 (Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год …, 2003: 50). Данный государственный орган получил сокращённое наименование «Роскадры России» и был призван осуществлять управление государственной службой в Российской Федерации. В контексте реформирования страны по западным лекалам она приобретала всё более «узкую специализацию». Её преобразование в значительной степени отражало теорию рациональной бюрократии М. Вебера (Weber, 1972), а также теоретико-методологические постулаты В. Вильсона (Вильсон, 2003), Ф. Тейлора (Тейлор, 1991), Л. Гулика (Gulick, 1937). С их позиций, институт государственной службы рассматривался как «определённая модель нормативного управления, в которой основное внимание уделялось роли администратора (служащего) в закрытых учреждениях, распределению функций и проектированию государственных учреждений. “Служба” в таком ракурсе не основывалась на публичных ценностях и интересах, главным критерием был критерий рациональности и эффективности управления» (Институт публичной службы: социокультурное измерение …, 2019: 8).

По окончании 1991 г. из структуры государственной службы были выведены работники партийных и общественных органов, а к концу 1992 г. – депутаты и судьи. 3 мая 1994 года был распущен Департамент государственной службы Российской Федерации (Докукина и др., 2017: 52).

В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (на сегодняшний день утративший силу)2 и был подписан Б.Н. Ельциным Указ Президента РФ «О государственных должностях Российской Федерации»3. В результате были разграничены государственные должности и должности государственной службы.

В 1998 г. были приняты два закона, призванные урегулировать военную службу как особый вид федеральной государственной службы4.

Таким образом, в развитии российского института государственной службы отчётливо наметились тенденции, ориентированные на его профессионализацию, деполитизацию и повышение эффективности. Эволюция данного института на исходе 90-х годов прошлого столетия в целом происходила в том же русле. При этом, как и на протяжении всего десятилетия, она была в значительной степени затруднена социально-экономическими, финансовыми и политическими проблемами. В итоге к рубежу столетий институт государственной службы в Российской Федерации подошёл с острой потребностью в реформировании.

Новый виток эволюционной трансформации рассматриваемого нами института в постсоветской России начался с приходом к власти В.В. Путина. Ориентир для публичных служащих всех уровней новый Президент Российской Федерации предложил в Послании Федеральному собранию РФ, прозвучавшем 8 июля 2000 г.: «Мы привыкли смотреть на Россию как на систему органов власти или как на хозяйственный организм. Но Россия – это прежде всего люди, которые считают ее своим домом. Их благополучие и достойная жизнь – главная задача власти, любой власти»1.

С начала президентства В.В. Путина был выбран вектор на создание в нашей стране единой, централизованной и чётко вертикально выстроенной системы государственной службы, функционирующей в интересах государства и гражданского общества с учётом их исторических, культурных, национальных и иных особенностей. По сути, данная цель была провозглашена в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ в 2001 г.2 Для ее достижения был сформулирован комплекс основных задач: приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование; создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы и т. д.3 Для решения поставленных задач была разработана федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)»4. В ходе её реализации был подготовлен и принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»5. С его помощью институт государственной службы был чётко структурирован. В первоначальной редакции указанного закона предполагалось выделение трёх видов государственной службы: гражданской, военной и правоохранительной. Таким образом, юридически была закреплена трёхкомпонентная структура института государственной службы. Государственная гражданская служба, согласно ч. 2 ст. 2 указанного закона, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации6.

В 2004 г. был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»7. Он урегулировал отношения, связанные с поступлением работников на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, определением правового положения федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Правовое регулирование в области военной службы продолжилось на основе принятых ещё в 1998 г. федеральных законов, подвергшихся многочисленным редакциям.

Гораздо сложнее проходила эволюция третьего компонента института государственной службы. В 2003 г. он был обозначен в законодательстве термином «правоохранительная служба». Однако в 2015 г. в результате вновь внесённых изменений понятие правоохранительной службы было удалено из российского федерального законодательства. Вместо него появилось понятие «государственная служба иных видов»8. Однако юридически закреплённой дефиниции и однозначного толкования данного понятия предложено не было. Сегодня ч. 1 ст. 2 данного закона гласит: «Система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу, государственную службу иных видов»9. В результате и структура института государственной службы обрела более сложный и размытый характер. Ряд иных видов государственной службы регулируется специальными отраслевыми федеральными законами. Отдельные законы посвящены следующим видам государственной службы: служба в таможенных органах Российской Федерации1, служба в органах внутренних дел Российской Федерации2, служба в Федеральной противопожарной службе3, служба в уголовно-исполнительной системе4, служба в органах принудительного исполнения5. Кроме того, иные виды государственной службы регулируются и федеральными законами, посвящёнными отдельным органам публичной власти6.

Вместе с тем проблемы неопределённости и размытости категории «государственная служба иных видов», отсутствия чёткого и единообразного законодательного подхода к её регламентации и единого перечня «иных видов государственной службы» остались не преодолёнными в полной мере. Одновременно с этим за период 2000–2010-х гг. значительная часть государственных функций была вынесена за пределы системы государственных органов. Их обрели структуры местного самоуправления, органы Евразийского экономического союза, государственные фонды, государственные компании, корпорации, публично-правовые компании и т. д. Однако их сотрудники не получили статуса государственных служащих.

В этих условиях назрела потребность в повышении эффективности координации деятельности различных субъектов государственного управления. 1 июля 2020 г. в результате общероссийского голосования состоялось конституционно-правовое закрепление в рамках российской федеративной модели единой системы публичной власти. Она объединила в себе органы местного самоуправления и государственной власти7. Это поставило вопрос о трансформации системы государственной и муниципальной службы Российской Федерации в единую систему публичной службы.

Категория «публичная служба» подверглась интенсивной рефлексии в работах отечественных учёных (Бублик, 2021; Боренштейн, Позднякова, 2022; Денисов и др., 2022; Коновалов, 2021; Костюков, 2022; Чеботарёв, 2021; Упоров, 2022). Однако она так и не нашла на сегодняшний день юридического закрепления в законодательстве Российской Федерации.

Вместе с тем, как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, «российский законодатель в течение 2020–2022 гг. несколькими федеральными законами внес существенные изменения и заметные дополнения в законодательство о государственной (муниципальной) службе» (Старилов, 2022: 367). В частности, были расширены понятия «государственная служба» и «федеральная государственная гражданская служба»8. Изменение юридического понимания данных терминов в свою очередь отразило в себе процесс оформления в российской политико-правовой системе федеральной территории «Сириус»9.

Ещё одной новеллой российского законодательства в этой области стало закрепление ограничения на поступление на государственную службу и пребывание на ней лиц, получивших статус иностранных агентов. Данное ограничение обусловлено необходимостью реализации принятого в 2022 году Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»1. В соответствии с ним «физическое лицо, включенное в реестр, не может быть назначено на должности в органах публичной власти, в том числе замещать должности государственной гражданской службы и муниципальной службы, быть членом избирательной комиссии, комиссии референдума»2. Таким образом, мы наблюдаем появление нового принципа организации и функционирования не только системы государственной службы, но и системы службы в органах публичной власти в целом, то есть единой системы публичной службы.

Проведя анализ эволюции института государственной службы в постсоветской России, мы можем констатировать, что данный публично-правовой институт прошёл сложный эволюционный цикл. Он начался с распада советской бюрократической системы. В 1990-е гг. прошел этап демократизации, профессионализации, деполитизации института государственной службы, его обособления от муниципальной службы, отделения от общественно-политической работы, отграничения от профессиональной деятельности лиц, замещающих государственные должности. Одновременно с этим данный этап в эволюции государственной службы характеризовался потерей ценностно-смысловых ориентиров, попытками рецепции устаревших зарубежных управленческих парадигм, недостаточностью нормативно-правового регулирования и функционированием в условиях социально-экономических, социально-культурных и политических кризисов. Новый этап в развитии государственной службы начинается в 2000 г. Он отличается усложнением структуры государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих, её адаптацией к сложившимся в контексте российской национальной специфики общественно-политическим отношениям и экономическим реалиям; наполнением её ценностями служения государству и обществу. Одновременно с этим происходит увеличение количества видов государственной службы и расширение нормативной правовой базы её регулирования, а также интенсивное нарастание количества субъектов общественных отношений, реализующих публично значимые функции, наделённых властными полномочиями, однако не входящих в систему органов государственной власти и государственной службы. Всё это в контексте новых технологических и технических возможностей и новых острых вызовов и угроз привело к следующему этапу в эволюции системы государственной службы, который сопряжён с выстраиванием единой системы публичной власти. Государственная служба как публично-правовой институт сегодня вновь трансформируется. В этих условиях чётко высвечивается вектор на формирование ещё более обширной системы публичной службы, стержневым элементом которой призвана стать государственная служба. Однако понятие публичной службы на данный момент законодательно не закреплено.