К вопросу о договорно-правовых конструкциях в бюджетном праве

Б юджетные правоотношения как разновидность финансовых отношений обладают имущественным характером, что роднит их с гражданско-правовыми отношениями. Это создает возможности взаимодействия названных отраслей для достижения целей регулирования бюджетного права. Одним из средств такого взаимодействия выступаютдоговорно-правовые конструкции, внедренные законодателем в бюджетно-правовое регулирование. Имея изначально гражданско-правовую природу, под воздействием публично-правовых начал эти конструкции приобрели свои особенности, которые требуют отдельного внимания со стороны исследователей-правоведов.

В последнее десятилетие в науке отмечается тенденция расширения дозволительного метода правового регулирования финансовых, включая бюджетные, правоотношения. Объективной основой рецепции конструкций в бюджетных отношениях выступает денежный характер гражданско-правовых и бюджетно-правовых отношений.

Под юридической конструкцией некоторые авторы понимают средство законодательной техники, заключающееся в моделировании, определенном логическом построении нормативного материала, а также выступающее как метод познания и толкования права [1].

Весьма распространено определение юридической конструкции, сформулированное А.Ф. Черданцевым, как идеальной модели, отражающей сложное структурное строение урегулированных правом общественных отношений, юридических фактов или их элементов [2].

Интересен взгляд на юридическую конструкцию Д.Е. Пономарева, заключающийся в рассмотрении юридической конструкции в динамике и статике. С первого ракурса она представляет собой логикомыслительный процесс создания юридических понятий, напрямую воспринимаемый юридической практикой, системно соорганизующий правовые средства в механизме правового регулирования, обеспечивая тем самым эффективность правового регулирования. Юридическая конструкция в статике, по Д.Е. Пономареву, является продуктом юридического конструирования, в котором правовые средства со-организованы в единый механизм правового регулирования или его самостоятельную функциональную часть [3].

Разновидностью юридической конструкции выступает договорно-правовая конструкция, под которой следует понимать имеющую нормативное закрепление идеальную модель сочетания договоров и их элементов, отражающую сущностные и типичные их черты, призванные регулировать права и обязанности субъектов правоотношений [4].

Анализ бюджетного законодательства РФ позволяет выделить несколько видов договорно-правовых конструкций, используемых в регулируемых им правовых отношениях, к которым можно отнести договоры и соглашения.

Отметим, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – БК РФ) не разграничиваются понятия соглашения и договора. Вместе с тем законодатель использует их в разных контекстах. Например, в ст. 6 БК РФ договор и соглашение указаны как самостоятельные основания возникновения расходного обязательства, а в ст.78.4БК РФ соглашение о предоставлении субсидий для финансирования соглашений на оказание государственных или муниципальных услуг в социальной сфере предусмотрена как отдельная договорная конструкция. Поэтому вопрос о тождественности и нетожде-ственности данных понятий вынесен в плоскость научных дискуссий [5; 6]. В настоящей статье данные понятия объединены в общую группу «договорные конструкции».

По источнику правового регулирования все договорные бюджетно-правовые конструкции можно разделить на две группы. Первая группа договорных конструкций поименована в самом БК РФ, в то время как вторая группа – в подзаконных актах и региональных законодательных актах.

К первой группе договоров и соглашений, заключаемых в бюджетных правоотношениях, можно отнести следующие.

Договоры о предоставлении бюджетных инвестиций , имеющий несколько разновидностей: договор об участии соответственно Российской Федерации (субъекта Российской Федерации или муниципального образования) в собственности субъекта инвестиций (ст. 80 БК РФ); соглашение о передаче полномочий государственного заказчика (ст. 79 БК РФ); концессионные соглашения (п. 5 ст. 79 БК РФ); договор о предоставлении из федерального бюджета бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся федеральным государственным учреждением и федеральным государственным унитарным предприятием (п. 3 ст. 80 БК РФ).

Договоры (соглашения) о предоставлении субсидий , различающиеся, во-первых, по субъектам – получателям субсидий: юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица (ст. 78 БК РФ), некоммерческие организации, не являющиеся казенными учреждениями (ст. 78.2 БК РФ), государственные корпорации и публично-правовые компании (ст. 78.3 БК РФ), субъекты РФ (ст. 132 БК РФ); во-вторых, по субсидируемым объектам и цели: осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и объекты недвижимости в государственную (муниципальную) собственность (ст. 78.2 БК РФ), в объекты государственной (муниципальной) собственности (ст.79, 79.1 БК РФ), в целях финансового обеспечения государственного (муниципального) заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере (ст. 78.4 БК РФ).

Договоры о предоставлении государственной (муниципальной) гарантии (ст. 115 БК РФ), при котором устанавливаются особенности договоров: с неопределенным кругом бенефициаров (ст. 115.1 БК РФ); обеспечение обязательств российских юридических лиц по кредитам международных финансовых организаций (ст. 115.1-1 БК РФ); договор гарантии по обязательствам неопределенного круга принципалов (ст. 115.1-2 БК РФ).

Соглашения о предоставлении государственных кредитов (ст. 126) в зависимости от цели предоставляемых денежных ресурсов различаются: государственный финансовый кредит (п. 3 ст. 122 БК РФ), государственный экспортный кредит (п. 4 ст. 122 БК РФ), а также государственный кредит на цели официального содействия развитию иностранного государства (п. 5 ст. 122 БК РФ).

Соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов (дотаций) поселения (внутригородского района), муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением) (ст. 137, 138; п. 6 ст. 142.1 БК РФ).

Межрегиональные (межмуниципальные) соглашения о сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры (ст. 142.3 БК РФ).

В качестве примеров договоров второй группы можно привести договор между корпорацией (компанией) и организацией корпорации (компании) о предоставлении взноса в уставный(складочный) капитал организации корпорации (компании), предусмотренный п. 24 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.05.2024 № 702 «Об управлении капитальными вложениями, финансовое обеспечение которых осуществляется (планируется осуществлять) за счет средств федерального бюджета», а также генеральное соглашение между кредитной организацией и Федеральным казначейством о размещении средств федерального бюджета на банковских депозитах, предусмотренное Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2011 № 1121 «О порядке размещения средств федерального бюджета, средств единого казначейского счета, резерва средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и иных средств на банковских депозитах».

Необходимо отметить, что в науке финансового и бюджетного права не прекращаются дискуссии о правовой природе подобных договоров и соглашений. Так, в юридической литературе можно встретить отнесение их к административным ненормативным правовым актам [7], особым публичным договорам [8], финансовым публичным договорам [9], бюджетно-правовым договорам [10].

Анализ нормативных положений бюджетного законодательства позволяет выделить следующие сущностные признаки,характерные длядоговоров и соглашений, применяемых в бюджетных правоотношениях:

• •    в силу ст. 6 БК РФ (определение расходных обязательств) они выступают основанием возникновения расходных обязательств, то есть обязанности публично-правового образования предоставить физическому и юридическому лицу, иному публичноправовому образованию, субъекту международного права бюджетные средства;

• •    действительность таких договоров (соглаше ний) обусловлена закреплением в БК РФ возможности заключения соответствующего договора (ст. 31 БК РФ), что подтверждается судебной практикой (Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2020 № 04АП-1884/2020 по делу № А19-24637/2019; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11.10.2017 № 74-АПГ17-10);

• •    одной из сторон такого договора (соглаше ния) выступает публично-правовой субъект, то есть Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование в лице соответствующих уполномоченных органов исполнительной власти (как правило, это Правительство Российской Федерации или Министерство финансов Российской Федерации);

• •    лимит бюджетных обязательств, принимае мых публично-правовым субъектом по таким договорам (соглашениям), предусматривается заранее в правовом акте о соответствующем бюджете;

• •    порядок заключения подобных договоров установлен БК РФ или актом Правительства Российской Федерации (например, Постановление Правительства Российской Федерации от 01.08.2023 № 124 «Об утверждении Правил определения объема и условий предоставления из бюджета Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации субсидий на иные цели федеральным государственным бюджетным учреждениям, в отношении которых Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации осуществляет функции и полномочия учредителя, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»), а форма устанавливается подзаконным правовым актом, принимаемым, как правило, Министерством финансов Российской Федерации (например, Приказ Минфина России от 02.09.2022 № 135н «Об утверждении Типовой формы соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидий юридическим лицам в соответствии с пунктом 8 статьи 78, статьей 78.2, подпунктом 3 пункта 1 статьи 78.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации»), что призвано обеспечить защиту публичного интереса при осуществлении государством, его территориальным образованием их функций;

• •    предоставление бюджетных средств в той или иной форме (будь то гарантия, инвестиция, субсидия либо иной межбюджетный трансферт) по заключенному договору обусловливается выполнением контрагентом определенной обязанности и соблюдением определенных условий, то есть достижением определенной цели;

• •    заключение и исполнение рассматриваемых договоров подлежит государственному финансовому контролю.

Без отрицания гражданско-правовой сущности договорных конструкций, предусмотренных БК РФ, анализ выделенных выше признаков позволяет говорить не только об их схожести с административными договорами [11], но и о самостоятельном бюджетноправовом характере рассматриваемых договоров и соглашений. Таким образом, нормы, регулирующие договорные конструкции в бюджетном праве, образуют в системе бюджетного права самостоятельный комплексный институт бюджетно-правовых договоров.