К вопросу о корректности использования муниципально-правовых категорий в публичном пространстве

П убличное обсуждение различных аспектов местного самоуправления и направлений его развития в Российской Федерации уже давно не являются новеллой, можно даже сказать, стали традиционной визитной карточкой как многих вузов, так и региональных властных площадок. Од- ной из них, например, является ежегодный Российский муниципальный форум, проходящий в сентябре каждого года в г. Анапе при поддержке Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера и Комитета Государственной

Думы по региональной политике и местному самоуправлению. Другим ярким примером является ежегодно проводимая в стенах Российского университета дружбы народов всероссийская конференция с международным участием «Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах». Однако на высоком государственному уровне масштабные мероприятия с привлечением многочисленного количества представителей высшего руководства, муниципального сообщества не проводились вплоть до 2024 года, пока в 2023 году Президент РФ по итогам заседания Совета по местному самоуправлению не утвердил различным исполнителям перечень поручений, одно из которых было адресовано Администрации Президента Российской Федерации и Правительству Российской Федерации о ежегодном проведении Всероссийского муниципального форума, предусмотрев выделение соответствующего финансирования. Во исполнение данного поручения в январе 2024 года в Москве прошел Всероссийский муниципальный форум «Малая Родина – сила России». Организатором уникального мероприятия, а на него собрались 7,5 тысяч представителей муниципальных образований из 89 регионов страны, выступила Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления (ВАРМСУ). В качестве одной из задач проведения названного форума организаторами указывалось повышение и укрепления престижа муниципальной службы. В этой связи представляется несомненно важным обратить внимание на правовую категорию «муниципальная служба», которая в доктрине муниципального права уже давно и успешно изучается и исследуется [4; 5; 8; 9]. Однако многочисленная практика показывает, что данные исследования не всегда «берутся в расчет», особенно в тех случаях, когда высокопоставленными должностными лицами содержание и сущность муниципальной службы и производных терминов указываются в ином значении, существенно отличающемся от нормативного закрепления и доктринального содержания. В качестве примера можно привести цитату из выступления на панельной дискуссии «Сила в людях», проводившейся в рамках Всероссийского муниципального форума «Малая Родина – сила России», высокопоставленного должностного лица Администрации Президента РФ. В частности, подчеркивая важность работы уровне муниципальных образований – «на земле», он отметил, что муниципальные служащие являются представителями самого близкого к народу уровня власти, поэтому их главная миссия заключается в служении на благо государства и его общества. «Вы находитесь на передовой общения с людьми, являетесь лицом всей системы публичной власти. Подчеркну, муниципальная служба – не просто работа, это служение. За этими словами стоят ценности – установки, формирующие и мотивацию и в конечном счете результат. Служение – это не просто работа, это искренний порыв делать окружающую действительность лучше день ото дня. Не потому, что за это заплатят или похвалят, а потому, что так велит сердце»1.

Конечно, сказано очень красиво, вдохновенно, однако насколько подобные интерпретации соответствуют нормативным основам муниципальной службы и ее неотъемлемой структурной единицы – муниципального служащего?

Прежде всего следует отметить отсутствие единства в понимании категории «служение» в рамках общеизвестных словарей русского языка.

Так, в толковом словаре Даля слово «служение» раскрывается через категорию «служить» т.е. «служивать кому, чему, к чему, либо на что, годиться, пригожаться, быть пригодным, полезным; быть орудием, средством для цели, идти в дело, на дело, быть нужным, надобным»2. Несколько иной подход к толкованию можно заметить в толковом словаре Ушакова, в котором термин «служить» определяется как «делать что-нибудь, исполнять

Взгляд. Размышления. Точка зрения

какую-нибудь работу для кого-нибудь, подчиняясь чьим-нибудь указаниям, приказани-ям»1. И число вариаций можно приводить практически бесконечно. Однако это еще раз подчеркивает важность употребления в официальном обиходе только устоявшихся и однозначных терминов и словосочетаний, особенно в тех случаях, когда речь идет о нормативно установленных правоотношениях, тем более конституционно-правового порядка.

Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях подчеркивал, что муниципальная служба является одной из особых форм реализации права на труд, закрепленного в ст. 37 Конституции РФ2. Понятие муниципальной службы официально закреплено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон N 25-ФЗ), и определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом, содержательная характеристика муниципальной службы определяется тремя взаимосвязанными элементами:

– это вид профессиональной деятельности, что означает осуществление муниципальным служащим особых, публично-правовых, функций. Довольно подробно этот признак раскрыт в работах Р.С. Гайрбекова [3], О.М. Симканич, А.С. Носовой, О.В. Шариковой [10]. Исполнение муниципальным служащим публично-правовой функции раскрывается в совокупности положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и главы 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющих реализацию вопросов местного значения как основного предназначения местного самоуправления в пределах соответствующей территории муниципального образования. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона N 25-ФЗ нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого исполняет полномочия соответствующий представитель муниципального образования, как правило в лице главы муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления или иного уполномоченного лица, что дополнительно подтверждает публично-правовую природу муниципальной службы;

– осуществление деятельности муниципальным служащим на постоянной основе на должности муниципальной службы. Указание на постоянный характер деятельности связано с разграничением этой деятельности с другой муниципальной категорией – муниципальной должностью, которая предусматривает и непостоянный характер осуществления деятельности лицом ее замещающим. В то же время категория «должность муниципальной службы» также имеет четкое и определенное нормативное определение и содержание. Оно предусмотрено ст. 6 Закона N 25-ФЗ. Среди ключевых признаков муниципальной должности можно выделить: ее установление в органе местного самоуправления, закрепление за должностью соответствующего круга обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления или лица, замещающего муниципальную должность. Таким образом, границы профессиональной (публично-правовой) деятельности муниципального служащего находятся в прямой связи с обеспечением исполнения полномочий органа местного самоуправления или лица, замещающего должность. Особо хотелось бы подчеркнуть, своей деятельностью муници-

,^^я?й^

пальный служащий обеспечивает исполнения полномочий четко установленных субъектов местного самоуправления, которые, в свою очередь, уполномочены на решение вопросов местного значения или не отнесенных к таковым, но в силу законодательства Российской Федерации закрепленные за органами местного самоуправления;

– юридическое оформление трудоправового статуса муниципального служащего осуществляется путем заключения трудового договора (контракта). Несмотря на то, что большинство исследований этого признака, как правило, сосредоточены на основания «прекращения» и «расторжения» трудового договора с муниципальным служащим [6; 7], о том факте, что все общие нормы трудового законодательства распространяются на субъектов муниципальной службы, свидетельствуют положения п. 6 ст. 16 Закона N 25-ФЗ, в которых определено, что поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Законом N 25-ФЗ.

Отсутствие какого-либо указания на «служение» как качественную характеристику муниципального служащего подтверждают и положения п. 1 ст. 10 Закона N 25-ФЗ, которые императивно устанавливают понятие муниципального служащего в Российской Федерации. К таковым, действующее законодательство относит граждан, исполняющих в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Таким образом, для муниципального служащего в рамках его качественной нормативно-правовой характеристики можно выделить следующие признаки:

– лицо, имеющее гражданство Российской Федерации или иностранный гражданин при условии, что он является гражданином иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым ему предоставлено право находиться на муниципальной службе;

– исполнение своих служебных обязанностей исключительно в порядке, установленном муниципальными правовыми актами и в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

– получение денежного содержания за счет муниципального бюджета.

Таким образом, мы вновь не наблюдаем какого-либо указания в числе качественных нормативно установленных признаков муниципального служащего на «служение». Все обозначенные нами признаки лишь дополнительно подтверждают реализацию муниципальным служащим особых, публично-правовых, функций муниципальных образований, полномочий отдельных органов местного самоуправления и должностных лиц.

В юридической доктрине применение и употребление неустоявшихся, неоднозначных терминов в характеристике правоотношений или конкретных субъектов права определяются однозначно как юридико-лингвистическая неопределенность, которая, в свою очередь, согласно подп. «в» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов1, относится к одному из коррупциогенных факторов, позволяющего эксперту вынести отрицательное заключение по итогам проведения антикоррупционной экспертизы нормативного акта или его проекта [2]. Многие авторы при исследовании качества современного юридического текста обращают внимание на то, что одним из важных требований при формировании текста правового акта является соблюдение закона непротиворечивости понятий, призванного обеспечить смысловую и терминологическую определенность правовой нормы [1].

В рамках нашего исследования применение неоднозначного, неустоявшегося термина пока (!) связано не с нормативным

Взгляд. Размышления. Точка зрения

правовым актом, а лишь с высказыванием высокопоставленного должностного лица. Однако это нисколько не уменьшает возможности для «негативного» воздействия на воспринимающих данную информацию участников Всероссийского муниципального форума «Малая Родина – сила России», поскольку подобные примеры способны привести к неверному использованию дискреционных полномочий органами муниципальной власти при толковании норм муниципального права, во взаимоотношениях с муниципальными служащими, к «дефектному» восприятию муниципальными служащими своего правового положения, что вполне может вызвать в последующем ошибки в профессиональной деятельности и правоприменении.

Правильность, корректность и уместность использования нормативно установленных категорий является яркой демонстрацией уровня развития правовых начал в государстве, правосознания в обществе и уважения к закону со стороны институтов власти.

В этой связи очень уместно вспомнить неоднократно высказанную Конституционным Судом РФ правовую позицию относительно важности соблюдения принципа правовой определенности при оценке конституционности текста нормативных актов: «Неоднозначность, неясность и противоречивость регулирования недопустимы, поскольку, препятствуя надлежащему уяснению его содержания, открывают перед правоприменителем возможности неограниченного усмотрения, ослабляющего гарантии конституционных прав и свобод»1. Полагаем, что данная позиция может быть распространена и на публичные высказывания представителей власти, поскольку, допуская в своих выступлениях избыточно широкое усмотрение в толковании нормативно установленных муниципально-правовых категорий и понятий, они вносят «негативную лепту» в процесс дефектного правоприменения положений законодательства, увеличение числа ошибок и неточностей в правоприменительной практике, влекущих нарушение не только принципов равенства и верховенства закона, но и гарантий, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан на местное самоуправление в нашем государстве. Этот вывод еще более применим к местному самоуправлению и его основополагающим правовым институтам, которые за прошедшие тридцать с небольшим лет новейшей истории и так уже неоднократно меняли нормативное закрепление и содержательную сущность и, как следствие, имеют крайне противоречивые оценки современного состояния как в публикациях многочисленных исследователей, так и в выступлениях представителей государственной власти различных уровней. Так давайте же не будет еще больше усложнять уровень коллизий и противоречий, а будем всемерно стремиться к использованию исходного, нормативного правового толкования правовых терминов и категорий в публичном пространстве, а первую роль в данном процессе должны играть представители власти.