К вопросу о понятии компетенции применительно к таможенным органам Российской Федерации

В статье автором рассмотрены разносторонние взгляды в толковании понятия «компетенция». Раскрывая понятие компетенции органа исполнительной власти, автор рассматривал вопросы полномочий; правового статуса таможенного органа; правового закрепления круга объектов, предметов; источников компетенции. В результате анализа точек зрения ученых о толковании понятия «компетенция», опираясь на нормативные правовые акты в области таможенного дела, предложено определение компетенции таможенных органов.

ON THE CONCEPT OF COMPETENCEIN RELATION TO THE CUSTOMS AUTHORITIESOF THE RUSSIAN FEDERATION

T.L. Ponomareva

Таможенная служба - вид государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов Российской Федерации. Правовые основы института таможенной службы установлены Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [ 1 ]. Деятельность отдельной категории должностных лиц в таможенных органах устанавливается нормами Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2].

Таможенные органы выступают в качестве органов исполнительной власти (выполняющих правоохранительные функции) в механизме осуществления единой государственной власти. Деятельность и правовое регулирование организации таможенных органов осуществляется на принципах и ус ловиях государственной службы. Федеральные государственные служащие образуют кадровый состав. Таможенная служба характеризуется наличием таких особенностей, как: специфика выполняемых задач и функций, служебных обязанностей; особые условия службы, связанные с применением физической силы, специальных средств и оружия; особые условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, аттестации, прекращения службы; установление специального обеспечения (социальных льгот, денежного содержания, знаков различия и т.д.).

Система таможенных органов является единой, имеет строго иерархичную структуру построения, вертикальное подчинение, и вычленение из нее какого-либо элемента с приданием ему особого статуса неправомерно. Система таможенных органов характеризуется наличием звеньев и представля-

Пономарева ТЛ.

ет собой четырехзвенную структуру. В соответствии со ст 10 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [3] система таможенных органов включает: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; региональные таможенные управления; таможни; таможенные посты. Федеральным органом, уполномоченным в области таможенного дела, является Федеральная таможенная служба. Каждое звено системы таможенных органов наделено самостоятельной компетенцией по реализации функций и задач, возложенных на него, а также полномочия каждого органа следует рассматривать в общей системе прав и обязанностей таможенных органов.

Федеральная таможенная служба вправе создавать специализированные таможенные органы, а также свои структурные подразделения (департаменты, управления), компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров. Возможность создания Федеральной таможенной службой России территориальных органов непосредственно вытекает из ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации [4], в которой указывается, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Таким образом, поскольку региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты создаются для осуществления полномочий федеральной исполнительной власти в таможенной сфере, их правомерно рассматривать в качестве федеральных (или территориальных) органов исполнительной власти, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной таможенной службой.

Общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Российской

Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [5], и Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной таможенной службы» [6] таможенные органы вновь обрели самостоятельность, которой были лишены с введением в действие Таможенного кодекса Российской Федерации [7] в 2004 году. На тот момент результатом реформирования таможенных органов стало лишение их самостоятельности и возложение контрольно-надзорных функций за их деятельностью на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Однако фактически контроль за деятельностью в области таможенного дела осуществляло два министерства: Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

Правовой статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, определяется его компетенцией. Исследование компетенции таможенных органов предполагает обращение к соответствующему понятийному аппарату - определению компетенции. Прежде всего следует отметить, что само слово «компетенция» происходит от латинского «competere» - добиваться, соответствовать, подходить. В энциклопедических словарях компетенция определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) органов, организаций, должностных лиц [8]. В юридической литературе существуют разносторонние взгляды в толковании понятия «компетенция». Рассматривая вопросы компетенции, Б.М. Лазарев выделил главное - права и обязанности государственного органа [9]. Но такая характеристика рассматриваемого понятия представляется неполной. Полномочия - не самоцель, а средство решения каких-либо дел, отнесенных к ведению соответствующего органа. Они предоставлены государ- ством для решения четко определенных дел.

Тесную связь с компетенцией имеют предметы ведения, установленные для того или иного органа исполнительной власти, но они выступают как самостоятельные правовые категории. Один из элементов компетенционного блока административно-правового статуса любого государственного органа, как отмечает Д.Н. Бахрах, - обязанности и права. Другой элемент компетенции как совокупности властных полномочий применительно к определенным предметам ведения - подведомственность, те. правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые эти полномочия распространяются. Административноправовой статус органа государственной власти включает в себя юридически закрепленные цели, задачи, функции [10]. Другое решение проблемы предложено И.Л. Бачи-ло, которая рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействий на объекты управления. Они расчленяются на подфункции, действия и операции с разной степенью властности [11].

В самом общем виде компетенцию Ю.А. Тихомиров определяет как комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически - определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести прежде всего цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции. Таковой является и обязанность действовать, касается ли это государства или его органов и должностных лиц. Без нее компетенция теряет главное - публично-правовое обеспечение с помощью разных средств. Сужение круга деятельности приводит нас к характеристике компетенции руководителей органов и их структурных подразделений, должностных лиц и некоторых категорий госслужащих. Их функции включают полномочия более конкретного характера (назначать, поощрять и т.п.), дополняемые формами взаимоотношений, основаниями и видами ответственности. Однако законодательные требования к должности не всегда четко конкретизируются в положениях и должностных инструкциях [12].

Другие авторы раскрывают понятие «компетенция» как самостоятельное юридическое понятие, отличное от понятий «предметы ведения» и «правоспособность». Органы исполнительной власти являются субъектами права и обладают правоспособностью и самостоятельной компетенцией, причем именно компетенция обусловливает правоспособность того или иного органа власти. Правоспособность государственного органа есть конкретная, определенная законодательством совокупность его прав и обязанностей, фиксирующая те правоотношения, участником которых государственный орган может быть» [13].

Термин «компетенция» достаточно часто используется в нормативных правовых актах, при этом нормодатель допускает его употребление в различных значениях. В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [14] законодательно закреплено понятие «компетенция органа государственной власти», она определяется как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. При этом под полномочиями названным законом понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов,

Пономарева ТЛ.

а также осуществления иных государствен-но-властных действий. В настоящее время не существует официального определения данных понятий, так как этот акт утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [15]. Указанный закон закрепляет, что Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 26.1 [16]). Кроме того, если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы, то отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти (и. 1 ст. 26.9 [16]).

Базовые источники компетенции - Конституция и законы. Детализируется компетенция в подзаконных актах (уставах, положениях, регламентах). Исключительная компетенция - особые полномочия, представляемые для функционирования в особых условиях (чрезвычайного или военного положения).

Компетенция системы таможенных органов носит сложный собирательный характер. Она складывается из компетенции, имеющейся у структурных подразделений, поскольку разделение труда предполагает и разделение компетенции. Ни один территориальный или функциональный таможенный орган не может обладать всем объемом полномочий, которым характеризуется система этих органов.

Каждое звено системы таможенных органов наделено самостоятельной компетенцией по реализации функций и задач, возложенных на него, а также полномочия каждого органа следует рассматривать в общей системе прав и обязанностей таможенных органов. Типовые положения о региональных таможенных управлениях и таможнях [17] предусматривают, что для реализации задач и функций в установленной сфере деятельности региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты имеют права и обязанности, которые обусловлены различными управленческими функциями и конкретными полномочиями. Комплекс прав и обязанностей определяет компетенцию таможенного органа и представляет собой меру юридически возможной или юридически необходимой деятельности.

Исходя из существующих взглядов в толковании понятия «компетенция», можно сделать вывод, что все они придерживаются той точки зрения, что любой орган исполнительной власти наделен предметами ведения и полномочиями, направленными на решение и выполнение возложенных на него задач и функций. В установлении компетенции особое значение придается индивидуализации полномочий, которыми наделяются органы государственного управления определенной сферой деятельности и благодаря которой определяется место органа в общей системе государственной власти. Компетенция уполномоченного органа является гарантией соблюдения законности его деятельности, минимизирует возможность уклонения от реализации своих полномочий либо их превышения.

Полномочия таможенных органов воплощаются в компетенции таможенного органа, закрепленной соответствующим нормативным правовым актом. Исходя из изложенного, предлагается следующее определение: компетенция таможенных органов - это система государственно-властных полномо- чий таможенных органов, закрепленных со- ми актами и направленных на решение и ответствующими нормативными правовы- выполнение возложенных задач и функций.