К вопросу о правовой основе прокурорского надзора за исполнением законодательства

В рамках сложившейся правовой конъюнктуры, сам факт наличия проблематики и, соответственно, необходимости разрешения вопроса конституционно-правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации в аспекте теории стратификации властей подразумевает не только теоретическую, но и практическую значимость.

Говоря более предметно, согласно положению, закрепленному в ст. 1 Федерального закона № 2202-1-ФЗ от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О прокуратуре»), институциональное устройство прокуратуры Российской Федерации позволяет определить данную систему государственных органов как единый федеральный и в то же время централизованный правовой механизм, осуществляющий надзор за исполнением кон- ституционных положений и иных норм законодательства, от имени Российской Федерации [3]. Совместно с этим, организация и регламент прокурорской деятельности устанавливаются довольно широким перечнем нормативно-правовых актов, среди которых: Конституция РФ, Федеральный закон № 2202-1-ФЗ от 17.01.1992 «О прокуратуре» и иные федеральные законы, отдельной категорией учитываются международные договоры Российской Федерации, согласно положениям ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре» [1].

В соответствии с положением, закрепленным в ст. 129 Конституции РФ, система отечественной прокуратуры образует единую систематизированную структуру, в которой наблюдается подчинение в рамках иерархии должностей, от младшего помощника прокурора и до Генерального прокурора. Следует отметить, что на тер- ритории Российской Федерации полномочия органов прокуратуры регулируются Федеральным законом № 2202-1-ФЗ от 17.01.1992 «О прокуратуре», а за пределами границ данной территории приоритетом обладают нормы международного характера. Вышеуказанный Федеральный закон № 2202-1-ФЗ от 17.01.1992 «О прокуратуре» включает в себя разделы, состоящие из статей, а также закрепляет приложение, в котором регламентируются некоторые финансовые вопросы хозяйственной деятельности в органах прокуратуры. По части специфики, данный федеральный закон осуществляет регулирование некоторых фундаментальных вопросов, таких как цели и задачи прокурорской деятельности, ровно, как и определяет ключевые функции, принципы и систему прокуратуры [8, с. 37].

Исходя из содержания Раздела III Федерального закона «О прокуратуре», прокурорский надзор идентифицируется как деятельность, осуществляемая органами прокуратуры от имени Российской Федерации в части обеспечения соблюдения положений, закрепленных в Конституции РФ, а также контроля за исполнением законов со стороны государственных структур, органов местного самоуправления, негосударственными организациями, их должностными лицами и более того, определение на предмет соответствия закону нормативно-правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами с целью выявления и оперативного восстановления нарушенного права и привлечению виновных лиц к ответственности. Ю.А. Зюбанов считает, что прокурорский надзор представляет собой уникальный вид государственной деятельности, в значительной степени отличающийся от иных видов социальных значимых функций [5, с. 210].

Важно заметить, что хотя прокурорский надзор предусматривает осуществление контроля над государственными органами за определенными субъектами публичной власти, надзор не может осуществляться над высшими органами государственной власти. Например, прокурорский надзор не возможен в рамках конституционного су- допроизводства, производимого в Конституционному суде Российской Федерации, поскольку данный судебный орган обеспечивает защиту конституционных прав и свобод граждан на высшем уровне.

Рассматривая предметно, прокурорский надзор за соблюдением положений Конституции РФ органы прокуратуры вправе осуществлять путем санкционирования сложившейся практики. В качестве примера, можно рассмотреть правоприменительную практику на основе ч. 1 ст. 67 Федерального закона №229-ФЗ от 02.10.2007 «Об исполнительном производстве» [4]. В соответствии с данной нормой, судебный пристав обладает полномочием вынесения постановления о временном ограничении права на выезд гражданина-должника (индивидуального предпринимателя) с территории Российской Федерации. Однако, в соответствии с положением ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, каждый гражданин может беспрепятственно выезжать за территориальные границы Российской Федерации. В рамках вышеуказанной ситуации, выезд за границы государства определяется не столько территориальным аппаратом Федеральной службы судебных приставов, сколько органами, осуществляющими прокурорский надзор в данной правовой области [7, с. 22].

Отдельного внимания заслуживает полномочие возбуждения дел об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном положением ст. 5.63 КоАП РФ, поскольку данное право относится к исключительной компетенции прокурора [2]. Таким образом, с целью обеспечения правозащитной функции прокурор наделен полномочиями в части реагирования на обращения и (или) иные сообщения, касающиеся нарушения прав и свобод человека и гражданина, в том числе полномочиями по разъяснению потерпевшим порядка защиты нарушенных прав. Совместно с рассмотрением обращений граждан, сотрудниками прокуратуры проводятся проверки исполнения нормативных актов в ответ на сообщения о фактах нарушения законодательства. Тем не менее, практическая сторона данного вопроса носит неоднозначный характер, по- скольку органы прокуратуры проводят всесторонний анализ сведений в рамках каждого индивидуального дела, что лишь увеличивает нагрузку на аппарат территориальных отделов прокуратуры.

Справедливо замечает А.Я. Мыцыков, что наиболее приоритетные задачи в рамках совершенствования государственного аппарата включают в свой перечень вопрос об увеличении эффективности рабо- ты государственных органов и ведомств в части предоставления государственных услуг, поскольку регулирование данного вопроса необходимо осуществлять на законодательном уровне [6, с. 16]. На наш взгляд, хотя правительством закрепляются новые стандарты качества, ужесточается контроль над деятельностью государственных органов, реализация данных ме- роприятий не осуществляется достаточной мере.

В условиях всестороннего созидания государственных процессов, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина остается ключевым направлением национального прогресса, фундаментом которого признается приоритетность общечеловеческих ценностей [9, с. 38]. Таким образом, позитивным изменением представляется разрешение вышеуказанных вопроса в части закрепления органов прокуратуры внутри государственного механизма с четким функционалом, оптимально и рационально реализованным на законодательном уровне при соблюдении баланса полномочий среди субъектов государственных структур, осуществляющих надзорную деятельность.