К вопросу о приоритете метода убеждения

В отечественной административистике принято выделять два универсальных метода государственного управления:

убеждения и принуждения. При этом первый традиционно считается доминирующим. Этот подход, сохранившийся с советского перио- да, находит сегодня отражение как в учебной, так и в научной литературе.

В работах советских ученых доминирование метода убеждения связывается «с предстоящей победой социализма с последующим искоренением правонарушений и устранением причин, их порождающих, с необходимостью повседневной разносторонней воспитательной работы государственных органов и общественных организаций, необходимостью активно использовать средства воздействия на сознание людей, чтобы воспитать в них уважение к законам и правилам социалистического общежития» [4, с. 75]. Предполагалось, что высокий уровень правосознания советского человека в конечном итоге будет способствовать формированию среды, в которой не будет возникать необходимость применения принуждения. Однако на сегодняшний день такая концепция не считается реалистичной, тем более что предназначение мер административного принуждения вовсе не ограничивается сферой противоправных действия, они могут быть также связаны, например, с устранением обстоятельств природного, техногенного характера, угрожающих безопасности личности.

Наконец, в советской литературе дихотомия «убеждение-принуждение» касалась, как представляется, не столько самих мер, сколько действий, связанных с их реализацией. Не вызывает возражений, что почти во всех случаях целесообразнее убедить правонарушителя сложить оружие и выполнить законные требования, чем применять в отношении него огнестрельное оружие на основании Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции». Однако на сегодняшний день в связи с существенным увеличением объема нормативного обеспечения акцент смещен на институциональный аспект. Так, медицинское освидетельствование на состояние опьянения рассматривается как мера административного принуждения и в случае добровольного выполнения лицом предъявляемых к нему требований.

Тезис о доминировании метода убеждения должен иметь логическое и формальное обоснование. Например, отражаться объемах и глубине проработки в учебной и научной литературе. Однако этого не происходит. На фоне сотен диссертационных исследований, посвященных различным аспектам административного принуждения, можно выделить лишь единичные работы, направленные на исследование вопросов убеждения.

Наряду с неизменно объемными разделами учебников, посвященными административному принуждению, метод убеждения, как правило, характеризуется предельно кратко: «С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия» [1, с. 255]; «к убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительных, воспитательных, поощрительных и других мер морального значения…» [7, с. 502]; «метод убеждения предполагает воздействие на сознание и волю человека средствами нравственного характера» [8, с. 26]; «убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания» [2, с. 358] и т.д. Такая характеристика указывает на преимущественно неюридическое содержание этого метода, что в значительной мере объясняет отсутствие к нему внимания в административно-правовой литературе. Вывод становится еще более необходимым, если принять за основу достаточно популярный в научной литературе подход, предполагающий выделение трех базовых методов: метода убеждения, метода поощрения, метода принуждения.

По мнению А.А. Косых, внешнее позитивное правовое убеждение можно рассматривать как «деятельность государства, государственных органов, должностных лиц, общественных объединений и отдельных граждан по формированию и закреплению в правовых нормах позитивных стимулов (выделено нами. - Н.Ц., А.Д.) к программиру- емому социально необходимому поведению в виде потенциальной возможности получения материальных и идеальных ценностей за точную и неукоснительную реализацию данного поведения» [6, с. 8]. Однако при таком подходе содержание метода ограничивается отдельными аспектами нормотворческой деятельности.

Трудно не обратить внимание на некоторую несогласованность разделов стандартного учебного курса по административному праву, посвященных формам и методам государственного управления. Поскольку в предмет административного права входят в том числе вопросы организации публичного управления, среди форм государственного управления традиционно выделяются с последующей детализацией правовые и неправовые, охватывая как внешнюю, так и внутреннюю административную деятельность. Меры же административного принуждения (основное содержание раздела «методы государственного управления») почти всегда связаны с внешней административной деятельностью и ограничены вопросами взаимодействия между органами власти и гражданами (организациями). Очень аккуратно на этот счет высказываются Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов: «Если форму управления можно достаточно ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение, то методы управления характеризуются «размытостью» содержания, меньшей степенью правовой регламентации» [7, с. 497-498]. Действительно, если исходить из того, что метод управления обязательно находит выражение в форме управления, то какому, например, методу соответствуют принятие нормативного правого акта, проверка организации делопроизводства или проведение совещания?

Было бы трудно согласиться с предположением, что федеральный министр, издавая акт управления, в приоритете использует в отношении своих подчиненных метод убеждения. Его решение будет реализовано в силу того, что в противном случае неизбежны адресные негативные последствия правового характера. В современной административ- но-правовой литературе не вызывает сомнений, что такой механизм связан с понятием психического принуждения, и его фундаментальное значение для организации публичной власти очевидно. Хотя стоит признать, что и на этот счет допускаются иные точки зрения. Например, по мнению А.А. Косых, разница между негативным убеждением и государственным принуждением заключается в информированности участника правоотношения: «Государственное принуждение (в чистом виде) воздействует, как правило, на правосознание лиц, не убежденных в правильности требований норм права. … Для сознательно правопослушных граждан меры государственного принуждения будут выступать мерами внешнего негативного убеждения» [6, с. 9].

Трудно найти убедительные примеры нормативного приоритета мер убеждения над мерами административного принуждения. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О полиции» «Деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан». Однако в первом случае речь идет об исчерпании оснований для применения мер принуждения, а во втором – о заведомой бесперспективности и недопустимости применения конкретной меры принуждения. При этом о мерах убеждения ничего не говорится, и не исключается возможность применения иных мер административного принуждения.

Согласно ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О полиции» сотрудник полиции имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, если несиловые способы не обеспечивают выполнения возложенных на полицию обязанностей (выделено нами. -Н.Ц., А.Д.). Норма детализирует общее правило, обязывающее сотрудника стремиться к минимизации любого ущерба (ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О полиции»). Однако при этом ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О полиции» возлагает на сотрудника обязанность не убеждать лицо в необходимости выполнения его требований, а предупреждать о намерении применять физическую силу, то есть оказывать психическое принуждение.

В то же время примеров, когда законодательство не допускает отказ от применения меры административного принуждения (по причине применения мер убеждения) очевидно много. Например, согласно ч. 4 ст. 53 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» должностные лица обязаны принять меры по пресечению выявленных ими административных правонарушений или преступлений, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ, с культивированием наркосодержащих растений, а также по привлечению к ответственности виновных лиц. В соответствии с ч. 1 ст. 27.12 КоАП РФ «Лицо, которое управляет транспортным средством соответствующего вида и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения, а также лица, совершившие административные правонарушения, предусмотренные частями 2 и 3 статьи 11.8, частью 1 статьи 11.8.1, частью 1 статьи 12.3, частью 2 статьи 12.5, частями 1, 2 и 4 статьи 12.7 КоАП РФ, подлежат отстранению от управления транспортным средством до устранения причины отстранения». Какими бы эффективными в этом случае ни были предпринятые сотрудниками полиции меры убеждения, уклониться от применения указанной меры административного принуждения они не вправе. В крайних случаях незаконный отказ должностных лиц от применения обязательных для сложившейся ситуации мер административного принуждения может послужить основанием для их привлечения к уголовной ответственности, даже несмотря на то, что своевременно были применены меры убеждения.

На наш взгляд, действующее законодательство при определенных условиях не исключает возможности легального отказа от возбуждения дела об административном правонарушении по причине его нецелесообразности [подр.: 9], однако это относится к сфере усмотрения соответствующих должностных лиц и не является результатом нормативно установленного доминирования мер убеждения.

Конечно, нельзя отрицать наличие в сфере государственного управления таких задач, решение которых не предполагает применения мер административного принуждения. Примеры могут иметь разноуровневый характер: от обеспечения высокой явки избирателей или решения задач в области демографии до привлечения лиц в качестве понятых и комплектования должности государственной службы. Однако во всех подобных случаях мы находим подтверждение ограниченности метода принуждения, но не его вторичности по отношению к методу убеждения.

Если принять за основу тезис о том, что убеждение и принуждение охватывают всю гамму методов государственного управления, то метод убеждения в привычном смысле этого слова (как разъяснение, воспитание и иные способы морально-нравственного воздействия) не носит правового характера. Поэтому в контексте административно-правовой тематики он не может служить полноценной альтернативой методу административного принуждения в качестве одного из двух универсальных методов. Фундаментальным оказывается метод психического принуждения, актуальный как для внутриорганизационных, так и внешних административных правоотношений. В определенных случаях такое убеждение может выступать элементом процедуры применения меры принуждения либо средством решения управленческой задачи без применения меры принуждения. В обеих вариациях мы не можем говорить о доминировании метода убеждения в административно-правовом смысле этого слова.

Если же понимать убеждение в широком смысле этого слова, как все иные опосредованные нормами административного права меры воздействия, кроме мер административного принуждения, то вывод о доминировании метода убеждения уместен, но при условии, что термин «убеждение» является собирательным и условным, а теория административного права по непонятной причине упустила из внимания этот важнейший компонент. Так, по утверждению Д.Н. Бахраха, «правовое принуждение осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение» [3, с. 198]. При такой концепции в сферу убеждение следует относить меры, которые в современной учебной литературе чаще всего принято причислять к мерам предупреждения.

По мнению А.И. Каплунова, «административное принуждение как отраслевой вид государственного принуждения – это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими действий, или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности» [5, с. 10]. При этом меры административного принуждения имеют непосредственное нормативное закрепление: «Под применением меры административного принуждения понимается реализация санкции или диспозиции правовой нормы, закрепляющей ту или иную принудительную меру» [5, С. 11]. Под это определение не подходят как отдельные меры правового характера (например, меры поощрения), так и многочисленные меры информационного, экономического, политическо- го и иного характера, используемые в целях государственной управленческой деятельности и реализуемые с учетом специфики, установленной административным законодательством. Например, информирование, которое не является специфическим административно-правовым инструментом, осуществляется с учетом требований законодательства о средствах массовой информации, об информационных технологиях и защите информации, об аккредитации, чрезвычайных ситуациях, контртеррористических операциях, государственной и иной охраняемой законом тайне и т.д. Нужно признать, что некоторые из таких вопросов находят отражение в учебном курсе «Административно-процессуальное право».

Современная теория административного права акцентируется на вопросах применения мер принуждения. Убеждение, как правило, воспринимается в качестве необходимости осуществления разъяснительной работы, которая может осуществляться в том числе при реализации мер принуждения. Воспроизводимое в учебной литературе соотношение этих терминов не имеет полноценного административно-правового наполнения и служит, скорее, традицией. Как представляется, тезис о доминировании метода убеждения над методом принуждения в государственном управлении предполагает возможность их корректного сопоставления в системе общих административно-правовых критериев, а также наличие элемента конкуренции. В настоящий момент отсутствуют основания и для первого, и для второго утверждения.