К вопросу о содержании режима военного положения

И нститут военного положения имеет глубокие исторические корни в российском праве. При этом, несмотря на отсутствие законодательного регламентирования, применение особых мер, характерных для режима «военного положения», осуществлялось российскими органами власти примерно с XVI века. Опыт широкого применения мер реагирования на угрозы военного времени потребовал их обстоятельной проработки и законодательного закрепления. На протяже- нии нескольких столетий режим военного положения формировался и укреплялся в российском праве под воздействием различных событий как внешнего, так и внутреннего характера.

Всесторонне рассмотреть все аспекты исторического становления режима военного положения как правового института в отдельной статье вряд ли удастся. В этой связи автором будут обозначены основные этапы становления военного положения и его содержания в современном понимании, а также намечены направления дальнейшего развития. Интересным представляется новый авторский подход к осмыслению содержания военного положения как многоуровневой структуры.

Правовое регулирование военного положения неразрывно связано с развитием российской государственности. Борьба за самостоятельность и суверенность страны могла осуществляться не иначе как посредством использования механизмов и мер, направленных на преодоление угроз безопасности в разные исторические периоды. Большой вклад в создание правовой базы «военного положения» в России внесен правительством Петра I в XVIII веке. Данный период явился началом издания различных правовых актов, посвященных отдельным аспектам при угрозе и с началом военных действий, которые сегодня нашли отражение при реализации мер военного положения.

Становление и укрупнение режимных мер военного времени в единую нормативно-правовую систему, довольно подробно регламентировавшую деятельность государства в условиях войны, связано с осуществлением крестьянской, военной и судебной реформ в России в конце XIX века. Механизм, развивавшийся как инструмент для борьбы с агрессией иностранных государств, оказался применим и в иных ситуациях.

Появление общественного, освободительного и революционного движений в Российской империи вызвало необходимость поиска механизма регулирования, функционально направленного в том числе и на противодействие революционным настроениям. Основные аспекты содержания новых подходов военной безопасности того времени определялись его направленностью. Особый режим «военной безопасности» мог применяться для борьбы с внешней агрессией против России, а также в связи с внутригосударственными причинами, направленными на сохранение единого централизованного государства. Наряду с расширением функционала особого военного положения прослеживаются попытки зарождения специальных государ- ственных органов военного времени, а также ужесточения ответственности за совершение преступлений в военное время.

Период с конца XVI по начало XX века в целом характеризуется созданием законодательной базы современного режима военного положения, послужившей основой его становления и дальнейшего развития как правового института в законодательстве России. В этот период произошел последовательный переход от применения мер, характерных для режима военного положения, к системе нормативных правовых актов, его регламентирующих, а после и к первому специальному нормативному правовому акту, посвященному режиму военного положения.

Таковым итогом законотворческой деятельности явилось издание в 1925 году постановления Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР «О введении в действие Положения о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» (далее – Постановление 1925 г.), которое, по существу, являлось результатом кодификации всех ранее изданных нормативных правовых актов на военное время [6, с. 150]. В нем к числу чрезвычайных мер относились исключительное и военное положение, а также закреплялись основания их введения.

Примечательно, что режимы исключительного и военного положения по Постановлению 1925 г. могли переходить один в другой. Режим исключительного положения мог вводиться в случаях: а) контрреволюционных посягательств или выступлений против рабоче-крестьянской власти и ее отдельных представителей или серьезной опасности таких посягательств и выступлений; б) массовых посягательств на личность и имущество граждан; в) нарушения нормальной жизни чрезвычайными стихийными бедствиями; г) как мера, переходная к нормальному порядку в местностях, бывших на военном положении. Основаниями введения военного положения являлись: а) случаи, когда меры исключительного положения оказывались недостаточными для охраны и восстановления революционного порядка; б) когда данная местность становилась театром военных дей- ствий или получала для военных целей особо важное значение. Таким образом, отмечается низкое разграничение режимов исключительного и военного положения рассматриваемого периода и возможность подмены одного положения другим.

Анализ данных положений позволяет сделать вывод о том, что введение военного положения в рассматриваемом периоде распространялось не только на ситуации, характеризующиеся наличием внешней военной угрозы, но и на случаи посягательства на стабильность государственно-политического режима. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что военное положение выступало не только в качестве инструмента для борьбы с внешней военной угрозой, обеспечения безопасности государственных границ и сохранения территориальной целостности, но и для преодоления внутренних социальных кризисов, подрывающих функционирование существующего государственно-политического режима. Д.В. Бондаренко отмечает, что нормы Постановления 1925 г. не отвечали потребностям войны с внешним врагом и не могли быть использованы в качестве основ правового регулирования режима военного положения, введенного в 1941 году [2, с. 38]. Однако нормы данного Постановления 1925 г. сохраняли значение при регулировании военного положения в условиях войны с внешним врагом.

Конституционное закрепление институт военного положения получил в январе 1938 года посредством внесения дополнений к статье 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 года. Так, к полномочиям Президиума Верховного Совета СССР было отнесено право объявлять: а) военное положение в отдельных местностях или по всему СССР в интересах обороны СССР или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности; б) состояние войны в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии. Однако глубокая разработка института военного положения все еще отсутствовала.

На сегодняшний день институт военного положения получил более обстоятельную проработку и закрепление в актах российского законодательства, основными из которых являются Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» (далее – ФКЗ N 1).

Предусмотренный статьей 87 Конституции РФ особый правовой режим военного положения может быть введен на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. В статье 3 ФКЗ N 1 под агрессией против Российской Федерации понимается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации. Необходимо отметить, что по данному основанию военное положение вводилось дважды. Впервые военное положение было введено 22 июня 1941 года на ряде территорий Советского Союза с началом Великой Отечественной войны. 20 октября 2022 года на территории четырех субъектов Российской Федерации введено военное положение в связи с применением вооруженной силы против территориальной целостности Российской Федерации.

Примечательно закрепление в качестве основания введения военного положения непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, которыми могут признаваться действия иностранного государства (группы государств) совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации. По данному основанию режим военного положения никогда не вводился. Следует отметить, что в условиях глобализации все больше угроз, в том числе и в военной сфере, носят скрытый, латентный характер. Новым вызовом государственной безопасности явилась комбинация открытых и тайных военных действий, которые носят «гибридный» характер [6, с. 248]. Попытки подрыва безопасности страны осуществляются посредством экономических, экологических, демографических, идеологических и информационных инструментов. В этой связи распознание состояния подготовки иностранного государства к совершению акта агрессии против Российской Федерации на современном этапе представляет определенную сложность.

Исторический обзор введения военного положения в России позволяет отметить два важных аспекта: 1) военное положения вводилось по основанию агрессии против Российской Федерации; 2) военное положение вводилось только на отдельных территориях государства (26 субъектов СССР в 1941 году, 4 субъекта Российской Федерации в 2022 году). Поскольку основания введения военного положения в актах российского законодательства обстоятельно проработаны и опережают возможные угрозы нового времени, внимание автора обращено ко второму выявленному аспекту. Предусмотренная российским законодательством возможность введения военного положения на всей территории России и историческая ее невостребован-ность вызывает особое внимание. Причины такой невостребованности видятся в строгой регламентации мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение, и гибкости иных установлений, применяемых в период действия военного положения на иных территориях. В этой связи отмечается потребность в механизме, который потенциально вобрал бы в себя необходимые стороны обеих крайностей. Определенные предпосылки формирования новой модели функционирования режима военного положения можно отметить уже сегодня [подр.: 1, с. 124]. Введение военного положения на всей территории государства с сохранением гибкости его потенциала в субъектах, менее подверженных угрозе внешней агрессии, по мнению автора, является логически верным и практикооправданным по ряду причин.

Во-первых, агрессия иностранного государства или группы государств предполагает направленность против Российской Федерации как единого самостоятельного и суверенного государства, равно как и перспективы военной конфронтации по всему периметру границ Российской Федерации [4, с. 19] в целях получения коммерческих, политических, идеологических и иных выгод, вплоть до аннексии территорий России [5, с. 159, 168-170].

Во-вторых, эффективность применения комплекса ответных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации, может быть обеспечена при мобилизации всех либо большинства сил, средств и ресурсов страны. Необходимость сосредоточения всего потенциала государства и населения на подготовку к отражению всех видов и форм агрессии против Российской Федерации отмечается в трудах ведущих ученых современности [4, с. 21].

В-третьих, для борьбы с менее серьезными или опасными угрозами национальной безопасности Российской Федерации законодательством предусмотрены иные правовые режимы, например режим контртеррористической операции и др.

В-четвертых, подтверждение позиции автора представляется интересным посредством приведения аналогии по определенным аспектам между режимом военного положения и процессом, обозначаемым медицинским термином «лихорадки». Под лихорадкой понимают типовую терморегуляторную реакцию высших гомойотермных животных и человека на воздействие пирогенных раздражителей, выражающуюся перестройкой регулирования температурного гомеостаза организма направленной на поддержание более высокого, чем в норме, уровня теплосодержания и температуры тела. Как особая терморегуляторная реакция, направленная на поддержание более высокого уровня регулируемой температуры тела, а соответственно, функциональной активности клеток, органов и тканей, системы клеточного и гумораль- ного иммунитета, является в своей основе приспособительной реакцией, повышающей естественную резистентность организма при инфекционных заболеваниях [3, с. 302]. Повышение температуры тела при лихорадочных состояниях способствует: активизации иммунологических реакций, ускоренному очищению организма от микробов, замедлению размножения многих возбудителей и вирусов, повышению чувствительности и понижению устойчивости микроорганизмов к лекарственным препаратам, увеличению выработки антител, интерферонов, повышению фагоцитарной активности лейкоцитов и усилению распада микробов и токсинов. Эти и другие положительные особенности процесса лихорадки, направленные на создание условий для преодоления болезненных состояний организма различного характера, определили его закрепление в эволюционном процессе. Определенные сходства между лихорадкой и военным положением заключаются в ряде характерных признаков: причины внешнего характера, ответно-защитный характер мер, направленных на преодоление возникшей разрушающей ситуации, изменение обычного порядка функционирования органов, привлечение комплекса сил, средств и ресурсов, временный характер и т.п. В то же время, как следует из вышеизложенного исторического анализа, режим военного положения применяется лишь на территориях отдельных субъектов, хотя и может вводиться на всей территории государства, а эволюционно показавший свою эффективность процесс лихорадки характеризуется повышением температуры всего организма.

В-пятых, наличие правовых предпосылок в новейших актах российского законодательства. Создавшаяся на современной геополитической арене обстановка, характеризующая как прокси-война НАТО против России, потребовала принятия комплекса мер, направленных на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Указом Президента РФ от «О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской об-ластей»1 (далее – Указ N 756) объявлено военное положение на территориях четырех субъектов Российской Федерации, явившихся, по сути, районом проведения специальной военной операции. Однако существующая правовая база обеспечения военной безопасности Российской Федерации и наработанные в теории организационные аспекты применительно к современной ситуации оказались не достаточны. В этой связи последующим Указом Президента РФ от «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Фе-дерации»2 (далее – Указ N 757) на территории Российской Федерации введены явившиеся новеллой российского законодательства и не имевшие место ранее режимы: максимальный уровень реагирования, средний уровень реагирования, уровень повышенной готовности, уровень базовой готовности. Таким образом, на территориях проведения специальной военной операции применяется комплекс всевозможных мер, регламентированных ФКЗ N 1, для отражения агрессии противника, а на остальных территориях, не подверженных прямой военной угрозе, принимаются меры характерные режиму военного положения, но в соответствии с введенными уровнями реагирования, регламентированными Указом N 757.

Не свойственная в настоящее время режиму военного положения многоуровневость при детальном законодательном регламентировании повысит его эффективность и оптимизирует объем возможного ограничения прав и свобод человека. Реализация вышеуказанных рекомендаций представляется путем внесения изменений в ФКЗ N 1 в качестве отдельной статьи, посвященной уровням военного положения и критериям их определе- ния на территориях Российской Федерации в следующей редакции: «Под военным положением понимается особый многоуровневый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации по уровням реагирования в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии».

Таким образом, можно отметить, что становление российской государственности неразрывно сопровождалось совершенствованием инструмента обеспечения его безопасности, в качестве которого выступил режим военного положения. Анализ исторических аспектов развития режима военного положения как правового института позволил наметить направления его дальнейшего развития и сформировать новый авторский подход к определению содержания военного положения как многоуровневого особого правового режима, вводимого на всей территории Российской Федерации. Заблаговременное правовое закрепление многоуровневой структуры режима военного положения будет эффективно способствовать созданию условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.