К вопросу о взаимодействии правоохранительных органов в сфере миграции

1Российский государственный университет правосудия, Крымский филиал, Симферополь, Россия ,

2Российский государственный университет правосудия, Ростовский филиал, Ростов-на-Дону, Россия ,

1Russian State University of Justice, Crimean branch, Simferopol, Russia , 2Russian State University of Justice, Rostov branch, Rostov-on-Don, Russia ,

В настоящее время основные пути развития института взаимодействия правоохранительных органов в сфере миграции свидетельствуют об увеличении значения правоохранительных органов как центров противодействия нелегальной миграции, которые реализуют координирующие функции. Необходимо согласиться с рядом авторов, которые утверждают в настоящее время и утверждали ранее, что «управление миграцией приобретает сегодня самостоятельный характер, а противодействие нелегальной миграции становится одним из актуальнейших и важнейших направлений государственной деятельности» [1].

Описание проводимого исследования

При исследовании правового явления «взаимодействия правоохранительных органов в сфере миграции» прежде всего необходимо провести этимологический анализ термина «взаимодействие» в связи с тем, что в настоящее время отсутствует единое, согласованное мнение по данному вопросу.

Словарь С. И. Ожегова понятие «взаимодействие» представляет в виде следующих вариантов толкований: «1. Взаимная связь явлений. В. спроса и предложения. 2. Взаимная поддержка. В. войск (согласованные действия войск при выполнении боевой задачи)»1.

При обращении к толковому словарю Д. Н. Ушакова видим также множество определений данного термина: взаимодействия, ср. (книжн.). «Взаимная связь; взаимная обусловленность. Взаимодействие общественных явлений»2.

Большой энциклопедический словарь под дефиницией «взаимодействие» понимает «философскую категорию, отражающую процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. Взаимодействие рассматривается как универсальная форма движения, развития, определяет существование и структурную организацию любой материальной системы»3.

Большой юридический словарь под определением взаимодействие понимает «участие в общей работе, деятельности, сотрудничество, совместное осуществление операций, сделок»4.

В теории управления «под взаимодействием понимают целостную внутреннюю дифференцированную систему саморазвива-ющуюся систему» [2, с. 195]. Такое понимание «управление предполагает взаимное изменение управляющих и управляемых, убеждает в необходимости изменения взаимодействующих субъектов и самого процесса взаимодействия как мены состояния» [2, с. 75].

В трудах Е. Ф. Яськова исследуется социальная составляющая института взаимодействия, под которой понимается «совместное участие сотрудников подразделений и организаций в процессе трудовой деятельности, возникающее на основе разделения функций, полномочий и взаимных обязательств» [3, с. 14]. И здесь же с точки зрения социального управления Е. Ф.Яськов указывает, что «в зависимости от положения участников в иерархии системы управления взаимодействие бывает: вертикальным (участники разных ступеней иерархии), горизонтальным (участники одной ступени иерархии) и смешанным» [3, с. 14].

Для понимания и определения правовой составляющей сущности и содержания правового явления взаимодействия проанализируем имеющиеся различные научные точки зрения в юридической сфере. Следует отметить, что «понятие «взаимодействие» до настоящего времени нормативно не закреплено, но, как правило, используется законодателем»1.

Обратимся к исследованиям Л. Д. Воеводина, который указывает, что «эффективного результата в любой социальной, экономической и политической сфере жизни, реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина можно достичь только в результате взаимодействия между всеми правоохранительными органами» [4, с. 57].

Представляет интерес точка зрения В. В. Лазарева и И. П. Левченко, «взаимодействие может предполагать принятие конкретным органом властного решения по поводу конкретного жизненного случая, имеющего юридическое значение и предусмотренного нормой права» [5, с. 109]. Исходя из позиции авторов именно решение имеет своей целью распоряжения, которое имеет обязательный характер и подкреплен принудительной силой государства.

Один из авторов делает акцент на том, что «взаимодействие или организация взаимодействия — это не механическая, а целостная совокупность, обладающая только присущим отдельным элементам качеством, необходимым для достижения общей цели» [6, с. 7]. В. Б. Чимбирь в этой связи справедливо утверждает, что «взаимодействие» является общенаучной категорией. Оно выступает в качестве основания для изучения всех процессов и явлений, поскольку присутствует на всех уровнях жизнедеятельности общества» [7, с. 7]. В то же время С. Л. Кисленко определяет «взаимодействие как систематический процесс передачи информации с целью вызвать соответствующую реакцию со стороны партнера, т. е. оказать на него стартовое воздействие» [8, с. 11].

На наш взгляд, обозначенная точка зрения акцентирует внимание лишь на начальном этапе процесса взаимодействия, при этом не уделяется внимание длящемуся, постоянному характеру самого процесса.

Д. А. Авдонин под взаимодействием понимает «универсальную систему взаимосвязи явлений и процессов между взаимодействующими субъектами, которые характеризуются их непрерывным воздействием и взаимовлиянием друг на друга» [9, с. 21]. С точки зрения П. А. Сорокина, «взаимодействие предполагает наличие двух или более субъектов и актов, через которые они передают взаимные действия, т. е. взаимодействовать между собой должны два или более субъекта путем совершения определенных действий по отношению друг к другу. Если взаимные действия осуществляются длительное время, то данные отношения стабилизируются и организовываются» [10, с. 31], и вместо кратковременных и стихийных действий появляется устойчивая деятельность.

Соглашаясь с мнением вышеназванных ученых, можно предположить, что взаимодействие — это совокупность действий или постоянная деятельность между субъектами, осуществляемая в различных формах.

Э. Гидденс объясняет это тем, что «в своей практике любой субъект должен учитывать не только собственные интересы, но и интересы других субъектов и потребности окружающего мира»[11, с. 9].

Однако сложная и универсальная система рассматриваемых этим ученым взаимосвязей позволяет их участникам применять средства, запрещенные законом, что может привести к отрицательным результатам и последствиям.

И. А. Космина понимает под взаимодействием «систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между субъектами права в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата» [12, с. 179].

Таким образом, можно выявить множество подходов к определению понятия «взаимодействие» в современной юридической теории.

На наш взгляд, наиболее оптимальным является определение, данное Ю. А. Ляля-киным, который считает, что «можно определить сущность взаимодействия, которое в широком смысле заключается в урегулированной нормами права деятельности двух и более субъектов, имеющих между собой правовые отношения, наделенные собственными полномочиями по осуществлению совместных действий и связанные между собой общими задачами и целью» [13, с. 83].

Исходя из анализа научной и специальной литературы, на наш взгляд, возможно дать следующее определение: взаимодействие — это основанная на законах и подзаконных нормативных актах, согласованная по целям, месту и времени деятельность различных субъектов (исполнителей) по совместному решению поставленных перед ними задач.

Обсуждение результатов

В ходе проведённого анализа научной литературы, посвящённой правовому регулированию миграционных процессов в России, установлено, что вопросам взаимодействия субъектов миграционной политики (государственных органов, которые реализуют компетенцию в миграционной сфере), практически не уделяется ни какого внимание (ни в законодательстве, ни в научной литературе). Кроме того, отсутствует и самопонимание термина, который характеризует взаимодействие в данной сфере. Одним из таких немногих определений является предлагаемое О. Т. Суюнчалиевой, которая определяет взаимодействие в сфере миграции «как совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, наделенных властными полномочиями и осуществляющие специальные функции по реализации миграционной политики, правоприменительную функцию и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции» [14, с. 28]. Отметим, что взаимодействие определено через категорию «совместной деятельности», которая, среди прочего, может означать в буквальном понимании совместное осуществление сотрудниками различных ведомств одних и тех же полномочий. Однако, такая форма взаимодействия (совместной деятельности), далеко не основная, в большей степени взаимодействие в данной сфере проявляется в координации, в согласовании действий, в совместном участии в формировании миграционной политики и т. п.

Кроме того, результат проведённого анализа действующего законодательства, показывает, что правовой основой взаимодействия выступает Конституция РФ, а также целый ряд Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ1.

Анализ федерального законодательства показал, что конкретного определения, которое раскрывало бы юридическую природу процесса взаимодействия правоохранительных органов в миграционной сфере ни в одном нормативном акте нет.

Сложность в анализе процессов взаимодействия между субъектами миграционной политики заключается в их сравнительно большом количестве, а, следовательно, совокупность возможных «вариантов» взаимосвязи между последними (взаимодействий) «бесконечное множество».

Необходимо также выделить и методы взаимодействия. Такие методы условно можно разделить на информационные (взаимный обмен и инициативное предоставление информации), методы консультирования (методическая работа, разъяснение специфики процессов и практики реализации соответствующих полномочий), функциональные (разработка и принятие нормативов, регламентов и прочих документов).

В ранее действующем совместном приказе ФМС и МВД России № 338/97 и № 338/587, а также приказе № 8722/996/562/350, подписанные МИД, МВД, ФСБ и ФМС России, нормативно закреплялись следующие формы взаимодействия правоохранительных органов, среди которых: «организационная (планирование и организация работы); законопроектная (подготовка проектов федеральных законов); аналитическая (анализ миграционной обстановки, изучение количественных показателей и качественного состава прибывающих мигрантов, подготовка рекомендаций по оптимизации служебной деятельности); информационная (обмен данными, использование единых справочных ресурсов, направление запросов для проведения проверок); координационная (участие в деятельности правительственных комиссий, в рабочих группах и конференциях); контролирующая (осуществление контроля выполнения мероприятий); обеспечивающая (реализация планируемых оперативно-профилактических и розыскных мероприятий, в том числе и в рамках государственной системы профилактики преступлений)»2.

Обращая внимания на вопрос взаимодействия между ГУВМ МВД России и другими правоохранительными органами, необходимо отметить различные уровни взаимодействия: как центральный аппарат, так и аппарат на уровне регионов. В частности, отмечается, что взаимодействие на уровне региональных (территориальных) подразделений, как МВД, так и других правоохранительных органов осуществляется по следующим направлениям: «планирование, организация и осуществление совместных оперативно-профилактических и проверочных мероприятий, направленных на реализацию предоставленных государством полномочий; обмен информацией о результатах надзорной деятельности по исполнению миграционного законодательства»1.

Также можно добавить такие направления как обучение, повышение квалификации, приглашение специалистов из числа участников взаимодействия для оказания методической, консультационной и иной помощи в сфере миграционной безопасности; проведение координационных совещаний; проведение межведомственных совещаний руководителей.

При более детальном анализе каждого из вышеназванных направлений, акцентируем внимание на том, что самым существенным выступает проведение оперативных, розыскных, проверочных и предупредительных мероприятий, которые прежде всего нацелены на обнаружения миграционных правонарушений, реализацию функции миграционного контроля, решение вопросов по применению выдворения, депортации, пресечению нелегальной миграции. Правовым основанием подобного рода межведомственного взаимодействия выступают подзаконные акты (постановления и поручения Президента Российской Федерации и Правительства, приказы МВД РФ, приказы ФСБ РФ, приказы ФТС и т. д.).

Например, ежегодное совместное (МВД России, ФСБ России, Росфинмониторинга) проведение оперативно-профилактических мероприятий в сфере миграции, в том числе оперативно-профилактическое мероприятие «Нелегал» по противодействию незаконной миграции граждан третьих стран основано на поручении Президента РФ.

Еще одним примером может служить следующее. В 2021 году, с учетом Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, итогов Четвертого раунда взаимных оценок ФАТФ2 планируется сосредоточить усилия на осуществлении мониторинга финансовых операций в целях сохранения бюджетных денежных средств, выделенных в рамках национальных проектов и государственного оборонного заказа, подготовки и проведению в г. Екатеринбурге Летней Универсиады в 2023 г., на мероприятиях по обеспечению прозрачности деятельности финансовых институтов (в т. ч. дальнейшего привлечения представителей сектора УНФПП3 к сотрудничеству с Росфинмониторингом), выявлении и минимизации региональных рисков ОД/ФТ/ФРОМУ4, пресечении коррупционных преступлений, проведении проверочных мероприятий с целью выявления каналов нелегальной миграции, финансирования лиц и организаций, оказывающих поддержку либо непосредственно участвующих в деятельности террористических и экстремистских организаций, формирования положительной правоприменительной практики в судах округа при рассмотрении уголовных дел по антиотмывочным составам5.

Одним из значимых направлений взаимодействия правоохранительных органов выступает информационная составляющая при осуществлении миграционной деятельности. В отдельных ведомственных актах встречается понятие «информационное взаимодействие» без детального раскрытия составляющих.

Однако, проанализировав ряд подзаконных актов, возможно сгруппировать главнейшие задачи информационного взаимодействия правоохранительных органов в сфере миграции, которые заключаются в: «осуществлении сводно-аналитических и учебнометодических функций; организации информационного обмена и учета сведений, полученных в ходе оперативных мероприятий; использовании возможностей информационных систем данных; обеспечении информационной безопасности; своевременном прогнозировании возможных информационных угроз; обеспечении взаимодействия с общественностью и средствами массовой информации; подготовке аналитических материалов по итогам реализации миграционной политики; разработке и использовании информационных технологий»1.

В качестве примера можно привести активную работу по налаживанию взаимодействия между МВД и ФСБ России. Наибольший практический эффект по обмену информацией достигнут при проведении эксперимента в г. Уфа Республики Башкортостан, в котором была реализована задача по автоматизированию формирования миграционной карты и передачи сведений в ЦБД УИГ2 из пункта пропуска через государственную границу подразделениями пограничного контроля. Аналогичный эксперимент проводится на базе московского международного аэровокзала «Внуково» и в случае положительного результата, этот опыт будет реализован на всей территории России.

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы указано, что «информационное взаимодействие между органами государственной власти определяет как информационно-аналитическое обеспечение реализации государственной миграционной политики», суть которого заключается в предоставлении уполномоченными органами «государственных услуг в сфере миграции, в том числе с использованием информационных технологий»3.

Если рассматривать формы взаимодействия правоохранительных органов в миграционной сфере то, помимо внутригосударственное межведомственного взаимодействия можно выделить и международное, которое играет важную роль.

Особой формой международного взаимодействия является межведомственное сотрудничество между уполномоченными органами зарубежных государств в сфере обеспечения миграционной безопасности осуществляется как с широким спектром участников взаимодействия (в рамках Интерпола), так и без такового — в зависимости от целей и задач, требующих своего конкретного разрешения4.

Еще одной формой взаимодействия правоохранительных органов в сфере миграции можно назвать непосредственное взаимодействие, когда различные правоохранительные органы совместными усилиями решают поставленные задачи, так и опосредованное, в случае создания специальной организационной формы, которая учреждается взаимодействующими правоохранительными органами, и в ее состав входят их представители.

Заключение

Таким образом, можно констатировать следующее: в настоящее время возникла необходимость в точной нормативной формулировке ряда терминов в миграционной сфере. От четкости понятий зависит правомерность принимаемых полномочными органами решений. В связи с чем целесообразным будет согласиться с предложением ряда авторов о нормативном закреплении на законодательном уровне дефиниции «взаимодействие правоохранительных органов в сфере миграции», под которым подразумевается совместная деятельность правоохранительных органов (наделенных властными полномочиями и осуществляющих специальные функции по реализации государственной политики в миграционной сфере), а также правоприменительная деятельность с целью обеспечения миграционной безопасности [14, с. 28].

Исходя из анализа нормативных актов также можно выявить формы взаимодействия правоохранительных органов: межгосударственное и внутригосударственное, непосредственное или опосредованное, внутрисистемное, которое в свою очередь также имеет свои уровни взаимодействия и межсистемное, организационное; законопро-ектное(законодательное); аналитическое; информационная; координационное; контролирующее; научное.