К вопросу о земельных правах коренных малочисленных народов России

Традиционные земли, природа в целом являются неотъемлемой частью культуры, быта, религии, жизни и главной опорой выживания, существования и развития коренных народов. Без них они обречены на исчезновение или, в лучшем случае, на утрату своей самобытной культуры. Кроме того, право на землю связывается с другим ключевым правом этих народов – правом на самоопределение [2. С. 159].

Юридическое закрепление прав коренных малочисленных народов (далее – КМН) на земельные участки стало осуществляться с начала 1990-х гг. и совпало с началом земельной реформы. Существенную роль в наделении лиц из числа КМН и их общин землей сыграл Указ Президента РФ от 22.04.1992 №397 «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» [5], который предписывал органам государственной власти субъектов РФ определять в местах проживания и хозяйственной деятельности КМН Севера территории традиционного природопользования. С принятием названного указа началась активная разработка отдельными субъектами Федерации собственных регулятивных механизмов. При этом первоначально такое регулирование нередко осуществлялось в форме актов временного характера – раз- личных временных положений1, которые впоследствии становились базой для дальнейшего нормотворчества уже на уровне региональных законов. Одновременно шел сам процесс закрепления территорий традиционного природопользования за КМН.

В целом, в 1990-е гг. правовое регулирование земельных отношений с участием представителей коренных малочисленных народов характеризовалось следующим:

Позднее при принятии «этнических» законов земельные права аборигенов были продекларированы как «право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами» [6; 7]. Субъектами права были названы народы, общины, лица из числа коренных малочисленных народов. Позднее указанные положения подверглись редактированию.

С принятием в 2001 г. Земельного кодекса РФ ситуация в области правового регулирования отношений по использованию земель КМН кардинально изменилась. Анализ субъектного состава и содержания предусмотренных ЗК РФ титулов на земельные участки показывает, что ни одно их них в настоящее время не может быть применено для оформления безвозмездного права пользования на землю КМН.

Вместе с тем, действующий ЗК РФ позволяет устанавливать особый правовой режим использования земель любой категории в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН РФ и этнических общностей (п. 3 ст. 7). Как показывает практика, такой режим земель коренных народов может строиться на одной из двух взаимоисключающих концепций.

Первую концепцию можно назвать публично-правовой. Суть ее состоит в том, что соответствующие земли выводятся из имущественного оборота. Субъекты традиционной хозяйственной деятельности на таких территориях получают право безвозмездно пользоваться земельными участками и другими природными ресурсами не в силу получения ими имущественных прав, а в силу прямого указания закона. Такой подход во многом упрощает решение проблемы наделения аборигенов землями, так как он не требует оформления правоустанавливающих документов на земельные участки. Фактически данный подход был реализован в Федеральном законе «О территориях традиционного природопользования…» (в первоначальной редакции). По мнению исследователей, эта концепция наиболее адекватно отражает особенности нормативной культуры коренных народов [3]. Однако внесенные в декабре 2007 г. в ст. 11 указанного закона изменения, по-видимому, исключают в настоящее время возможность реализации этой концепции.

Второй подход можно обозначить как частно-правовой . Он основан на предоставлении имущественных прав субъектам традиционной деятельности. Реализация этой концепции требует внесения изменений в ЗК РФ. Проблема может быть решена различными способами. Одним из них является использование существующих земельноправовых титулов – права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей. Другим способом может быть создание новой юридической конструкции, например договора безвозмездного пользования, предусмотренного гл. 36 ГК РФ (подробнее об этом см. [1. С. 238-242]).

При этом особое значение необходимо придать следующим аспектам. Во-первых, предоставление земель КМН Севера необходимо обусловить отказом от дальнейших земельных притязаний. Во-вторых, необходимо ограничить гражданский оборот предоставленных земель. В-третьих, в законе и договорах следует зафиксировать, что земли предоставляются КМН в местах их фактического традиционного проживания, и только в тех случаях, когда нельзя установить эти места или предоставить там земли, допускается передача других земель. В-четвертых, необходимо определить воз- можность использования КМН Севера земель, принадлежащих другим лицам, если это необходимо для ведения традиционного образа жизни и жизнедеятельности [4. С. 208-221].

Независимо от того, какой путь решения земельно-правовых проблем коренных народов будет избран, важно унифицировать правовой режим предоставления земельных участков, относящихся к различным категориям. В юридико-техническом отношении это сделать несложно, введя соответствующие отсылочные нормы в Лесной кодекс РФ, Федеральные законы «О территориях традиционного природопользования..» и «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».