Правовые конструкции землепользования территорий традиционного обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в условиях промышленного освоения

проблеме формирования конструктивно-правовых отношений в сфере землепользования и хозяйственной деятельности в условиях перехода к интенсивному промышленному освоению этого региона (Конышев и др., 2017).

Арктическая зона России охватывает 28 % территории страны. Здесь традиционно проживает 17 коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Освоив пространство вечной мерзлоты, коренное население сохранило традиционную хозяйственную деятельность – оленеводство, которое составляет 60 % от мирового (Софронов, Степанова, 2020). Территория природопользования коренных малочисленных народов характеризуется концентрацией энергетических запасов ‒ 80 % от общего объема добываемых в стране нефти и газа. Промышленный комплекс представлен цветной металлургией, добычей алмазов и золота. Кроме того, в регионе обнаружено более 100 видов полезных ископаемых, в том числе редкоземельных металлов, валовая ценность которых составляет 28 триллионов долларов (Сморчкова, 2021). Переход к масштабной промышленной разработке ресурсов требует совершенствования правового регулирования общественных отношений между коренными малочисленными народами и промышленными компаниями, а также совместного управления территориями природопользования. Необходимо разработать юридические конструкции землепользования коренными малочисленными народами, позволяющие получать компенсацию со стороны государства и недропользователей за разрабатываемые природные ресурсы на освоенных территориях; создать правовые механизмы, учитывающие интересы коренного населения в совместной с осваивающими компаниями разработке энергетических ресурсов и редкоземельных металлов на территориях традиционной хозяйственной деятельности. Важно обеспечить заинтересованность коренных малочисленных народов в получении доходов от добычи полезных ископаемых на территориях традиционного природопользования, а также реализовать их права на участие в контроле за использованием земель, необходимых для традиционной хозяйственной деятельности.

Представляется назревшей необходимостью принятие государством управленческих решений о возможности наделения представителей из числа коренных малочисленных народов особыми правами на осуществление контроля в сфере защиты исконной среды обитания. При этом ключевым элементом их жизнеобеспечения остается рыночная коммерческая составляющая традиционной экономики как фактора социального и культурного развития на новой технологической основе. В данном случае интерес представляет исследование сложившихся взаимоотношений аборигенов западных арктических стран с государством и недропользователями в сфере землепользования.

Международными правовыми актами заложены основы защиты прав коренных народов на равное взаимодействие с современным обществом в едином цивилизационном пространстве, обязательное сохранение традиционных компонентов своей культуры, самостоятельность в выборе приоритетов развития. Коренные народы имеют право владеть, использовать и распоряжаться землями, природными ресурсами территорий традиционной хозяйственной деятельности1. Изучение зарубежного опыта экономической системы аборигенных народов Канады, Севера США, Гренландии, стран Скандинавии и др. показало, что законодательство данных государств уделило особое внимание правовым механизмам регулирования отношений между коренными народами и промышленными ресурсоосваивающими компаниями. Декларация ООН в сфере землепользования (статьи 26–29) конкретизирует взаимоотношения государства и аборигенов, в том числе право последних владеть традиционными территориями обитания, получать справедливую компенсацию за земли и ресурсы, которые были отчуждены или которым был нанесен ущерб без согласия коренного населения. Важно отметить, что международным правом закреплена процедура консультаций с коренными народами для оценки нанесенного ущерба и его масштаба2.

Следует обратить внимание на сложившуюся практику правового режима управления территориями традиционного природопользования аборигенов арктических государств, где право собственности на землю не закреплено законами. Законодательством этих стран земля аборигенам передана на условиях пользования с обязательным правом их участия в управлении. Аборигены стран Северной Европы обладают отдельными полномочиями законодательной инициативы, участвуют в парламентских слушаниях и распределении бюджетных средств. Так, в Норвегии в созданных организациях по управлению землями и природными ресурсами половину составляют представители коренных народов (Доронина, 2017). В Гренландии ни одно действие в сфере использования ресурсов территорий коренных народов не осуществляется без предварительного согласования с ними (James Anaya, 2004).

Стоит заметить, что международные стандарты в области защиты прав коренных народов – право на земли, территории и ресурсы; право на определение приоритетов своего национального развития; право сохранять и поддерживать духовную связь с традиционно принадлежащими им землями, территориями, водами, другими ресурсами ‒ составляют основу стратегии развития, а также ответственности перед будущими поколениями (Чащина, 2023). Права, предоставленные аборигенам арктических стран, включая государственную собственность на земли и ресурсы традиционного жизнеобеспечения, позволили им активнее участвовать в процессах промышленного развития, в сферах строительства и транспорта и иной деятельности добывающих компаний. Основной формой общественных отношений является соглашение о предоставлении социальных и экономических выгод в совместной реализации промышленных объектов. Тем самым создаются условия заинтересованности аборигенов в том, чтобы на территориях традиционного обитания велась промышленная деятельность ресурсодобывающих компаний, от которой зависит их благополучие. Исследуемый опыт показывает, что совместное сотрудничество аборигенов и компаний-недропользователей стало эффективным механизмом включения в промышленные и иные экономические проекты.

Изучение международного опыта арктических стран предполагает наиболее приемлемые правовые механизмы землепользования. Это позволяет сделать вывод, что принятые в России нормативно-правовые акты должны учитывать общественные отношения коренных малочисленных народов и промышленных компаний на основе более активного сотрудничества, достижения действительного паритета интересов коренных малочисленных народов и недропользователей, участия сторон в выработке общих стандартов социального и экономического взаимодействия.

Представляется актуальным рассмотреть российское законодательство в области защиты прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на землересурсы территорий традиционного природопользования с применением сравнительного анализа международного опыта, логического метода и метода синтеза, а также системно-правового и цивилизационного подходов.

На начальном этапе вхождения аборигенных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в состав России признавалось их право на занимаемые земли. Регулирование землепользования осуществлялось по нормам обычного права. В советский период коренные малочисленные народы потеряли право на исконно освоенные территории.

Постсоветский период российского законодательства в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока отмечен стремлением придерживаться основных стандартов международного права. В сфере землепользования экономическая сторона отношений государства и коренных малочисленных народов характеризуется тенденцией создания специального правового режима природопользования. Специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ обозначают два ключевых направления, по которым развивалось правовое регулирование землепользования. Первое направление связано с закреплением прав на пользование природными ресурсами, включением в процесс принятия решений, затрагивающих их интересы1. Второе направление характеризуется созданием правовых условий для сохранения и развития традиционного природопользования2. Земельный кодекс РФ в статье 6, определяя режим землепользования, фиксирует, что в случае изъятия земельного участка в границах выделенных территорий для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни предоставляются равноценные земельные участки, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием3.

Концепцией устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока государство взяло на себя обязательство сохранить эти народы, обеспечить их жизнедеятельность на территориях традиционного природопользования4. Однако при реализации предоставленных прав данным нормативно-правовым актом коренные малочисленные народы сталкиваются с серьезными трудностями. В.А. Кряжков приходит к выводу, что российское законодательство о коренных народах в сфере землепользования оценивается как неустойчивое, противоречивое, находящееся в начальном состоянии, недостаточно согласованное с международным законодательством (Кряжков, 2023). Как следствие, российскими законами не предусмотрено каких-либо гарантий возмещения понесенных убытков от принудительного отчуждения земель для промышленного использования и недроосвоения. Нередко это приводит к тому, что коренному населению негде вести традиционную хозяйственную деятельность.

Развитие экономики России на территории Севера, Сибири и Дальнего Востока с применением самых современных технологий открывает новые возможности для перехода коренных малочисленных народов, освоивших данные территории, на новый этап развития (Ващук, 2024). Складываются условия для усиления правового регулирования землепользования. В центре инновационных экономических преобразований находятся, прежде всего, коренные малочисленные народы. Доктринальным документом «Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу» определены стратегия и приоритетные направления социально-экономического развития российской Арктики1. Справедливо отметить, что конкретных правовых механизмов регулирования общественных отношений коренных малочисленных народов с государством и недропользователями в данном документе не содержится. В нем лишь обозначена необходимость регулятивных правоположений земельного вопроса, а также обоснована актуальность разработки комплексных мер, направленных на совместное участие коренных малочисленных народов в природопользовании, охране окружающей среды и экологии.

Ученые высказывают озабоченность дальнейшей судьбой коренных малочисленных народов российской Арктической зоны. Они приходят к выводу, что интегральное воздействие техногенных и антропогенных факторов, изменение климата, а также несовершенство законодательной базы создают угрозу не только развитию их традиционных видов деятельности, но и самому существованию этих народов (Павленко и др., 2019). Также исследователи отмечают, что отторжение значительных территорий природопользования коренного населения для промышленного освоения нарушает растительный покров, создает техногенные барьеры на путях миграции оленей (Кондрашев и др., 2018).

Поручение Президента РФ В.В. Путина разработать Концепцию национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и его заявление на IV международном Арктическом форуме о необходимости бережного отношения со стороны государства к сохранению их самобытной культуры, традиций, повышения качества их жизни вызвало дискуссию о необходимости переосмысления ряда правовых положений землепользования (Журавель, 2018). Земельный вопрос становится одной из важнейших проблем законодательства о коренных малочисленных народах. Необходимо внести изменения в существующие нормативно-правовые акты для обеспечения баланса между интересами коренного населения и ресурсодобывающих компаний.

В обновленном правовом поле законодателям предстоит создать условия для обеспечения будущих горизонтов национального цивилизационного развития. Коренным малочисленным народам нужно будет включиться в процессы промышленного освоения территорий обитания. Это позволит обеспечить переход к эффективной модели сохранения и развития с высоким качеством жизни. К числу основных мер правового обеспечения следует отнести создание новых производств единого природно-хозяйственного комплекса коренного населения и развивающейся промышленности. Тем самым обосновывается необходимость усилить гарантии прав коренных малочисленных народов в сфере регулирования земельных отношений. Это обстоятельство предопределяет поиск новых решений совместного существования предприятий минерально-сырьевого сектора, который является основой экономики страны, и сохранения самобытности коренных малочисленных народов, их культуры, языка и накопленных многими поколениями знаний об окружающей природной среде2.

Открывается широкое поле законотворческой деятельности по обеспечению стратегических приоритетов развития коренных малочисленных народов в будущем ‒ сохранения их культурного наследия, укрепления сектора традиционного жизнеобеспечения, способности выполнить природоохранные функции.

Учеными в рамках правовых норм российского законодательства предлагается ряд рекомендаций по предоставлению коренным малочисленным народам больших прав и возможностей в управлении территориями хозяйственной деятельности. В частности, в законодательство о земле целесообразно внести нормы о передаче общинам коренных малочисленных народов земельных угодий в пожизненное наследование; выстроить новую правовую конструкцию землепользования, создающую условия заинтересованности коренного населения в совместном освоении ресурсов территорий традиционного хозяйствования, создании современной инфраструктуры в местах их проживания; законодательно закрепить правовой принцип обязательного участия в реальном управлении природными ресурсами, практику складывающихся отношений между коренным населением и компаниями-недропользователями о компенсации за использование недр. Для сохранения традиционного образа жизни и хозяйствования в рамках правового поля следует использовать опыт арктических государств (Амирова, Нигматуллина, 2014). При этом нужно исходить из того, что земля для коренных малочисленных народов образует материальную и духовную основу жизнедеятельности, без которой они обречены на исчезновение или, в лучшем случае, на утрату самобытной культуры (Галкина, Канчуга, 2024).

Развитие высокотехнологичной промышленности на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке как основы формируемой современной ресурсной стратегии российской экономики превращает традиционное развитие коренных малочисленных народов из объекта национальной политики в ее субъект. Это обстоятельство изменяет принципиальные подходы к проблеме землепользования, промышленной разработке энергетических ресурсов и редкоземельных металлов на территориях жизнеобеспечения коренного населения. Оно также вызывает необходимость совершенствования общественных отношений в сфере землепользования.

Согласно международным нормам, правовое регулирование отношений между аборигенами и недропользователями осуществляется на основе принципа свободного, предварительного и осознанного согласия всех участников. Отметим, что в первую очередь вызывает заинтересованность получение коренным населением финансовых средств на социально-экономическое и культурное развитие от недроразработчиков за предоставление территорий своей жизнедеятельности. Данная правовая комплексная проблема требует не только перестройки общественного мнения коренного населения, но и изменения научной антропологической парадигмы (Спиридонов, 2022).

Справедливо обратить внимание на отсутствие в российском законодательстве норм, регулирующих контроль коренных малочисленных народов за использованием ресурсов. Также нет требований к промышленным компаниям соблюдать договорные соглашения и согласовывать свои действия с коренным населением. Важно четко определить социальную ответственность недроосваивателей перед коренными народами. Для создания справедливой системы взаимоотношений очевидна необходимость правового механизма заключения свободного, осознанного согласия при принятии коренным населением решений, затрагивающих их интересы. Это позволит выработать регламенты деятельности промышленных компаний и традиционного хозяйствования коренного населения.

Проведенный анализ международного права и российского законодательства в сфере землепользования показывает, что основанием для социального диалога могут стать новые инструменты и механизмы мировых стандартов. В практике применения принципа свободного, предварительного и осознанного согласия коренных народов на принятие решения примером может служить правовая Политика Группы компаний «Норильский Никель»1, нормативная база которой строится на соблюдении прав коренных малочисленных народов и повышении качества их жизни. В рамках этой Политики поддерживается их развитие на основе укрепления взаимовыгодных связей и учета интересов, культуры, традиций, образа жизни. Также придается большое значение построению долгосрочных и взаимовыгодных отношений коренного населения и Группы компаний. Заслуживает особого внимания обязательство проводить регулярную оценку промышленного воздействия на социальную сферу коренного населения. «Норникель» придерживается принципа свободного, предварительного и осознанного согласия коренного населения участвовать в анализе целесообразности партнерских отношений, контролирует выполнение заключенных соглашений. Кроме того, Группой компаний предусмотрены выплаты компенсаций в случае неблагоприятного воздействия на территории хозяйственной деятельности коренных народов. Приведенные положения политики Группы компаний «Норильский Никель», несомненно, повышают заинтересованность коренного населения в совместном освоении ресурсов территорий традиционного обитания.

Как видим, рассмотренная проблема сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока является одной из ключевых в российском законодательстве. Ученые приходят к выводу о необходимости создания российским законодательством современной правовой конструкции землепользования территорий традиционной жизнедеятельности коренных малочисленных народов, условий для их заинтересованности в совместном участии освоения ресурсов территорий традиционного природопользования. Требуется не только предоставление компенсации и возмещение материальных потерь, но и принятие управленческих решений по контролю, использованию и охране территорий проживания коренного населения. На основе международного права, взаимовыгодного совместного взаимодействия, опыта реализации Политики Группы компаний «Норильский Никель» могут быть выработаны общие стандарты социальной и экологической деятельности ресурсодобывающих компаний на территориях обитания коренных малочисленных народов.

Таким образом, очевидна необходимость в пересмотре существующего земельного законодательства. Ученым следует внести свои рекомендации в разрабатываемую по поручению Президента РФ В.В. Путина Концепцию национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока по сохранению этнокультурных особенностей малочисленных этнических групп в условиях перехода к промышленному освоению энергетических ресурсов, редкоземельных металлов на территориях традиционной хозяйственной деятельности.