К вопросу об отнесении документов по стандартизации (на примере национальных стандартов и сводов правил) к категории нормативно-правовых актов

Национальные стандарты (далее ‒ ГОСТы), строительные нормы и правила (далее ‒ СНиП) и своды правил (далее ‒ СП) пронизывают нашу жизнь, регулируя те или иные отношения людей с природными процессами и явлениями.

По этой причине многие технологические процессы производства каких-либо товаров регламентируются определенным ГОСТом, о чем свидетельствует указание на упаковке (стикере) товара. Несоблюдение производителем, например продовольственной или фармацевтической продукции, таких стандартов может привести к причинению вреда здоровью людей при употреблении или применении продукции, произведенной с нарушениями.

СНиПы (ныне большая часть СНиПов была актуализирована и утверждена в качестве СП) и СП регулируют процесс строительства, включая в себя этапы проектирования, возведения и дальнейшей эксплуатации зданий и сооружений. Несоблюдение проектировщиками и строителями вышеуказанных правил и норм может привести к невозможности обеспечения безопасности строительства, снижению надежности и ухудшению качества результатов строительства.

Из приведенных выше обоснований видно, что данные акты являются важными для общества, поскольку позволяют обеспечить порядок в обществе, сохранить жизни и здоровье людей.

При этом возникает вопрос, а являются ли они по своей природе нормативно-правовыми со всеми вытекающими последствиями?

Вспомним дефиницию нормативного правового акта из фундаментальной юридической дисциплины ‒ теории государства и права (далее ‒ ТГП): нормативный правовой акт (далее ‒ НПА) ‒ официальный документ компетентного государственного органа власти, направленный на установление новых, изменение действующих и отмену устаревших НПА [1].

Обратимся к официальным определениям рассматриваемых нами актов:

Согласно п. 12 ст. 2 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» [2] (далее ‒ ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»), СП ‒ документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. СП упоминается в ч. 1 ст. 22 указанного Феде- рального закона: СП разрабатываются, утверждаются, изменяются и отменяются федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом».

Под ГОСТом в п. 5 ст. 12 ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» понимается документ по стандартизации, который разработан участником или участниками работ по стандартизации, в отношении которого проведена экспертиза в техническом комитете по стандартизации или проектном техническом комитете по стандартизации и в котором для всеобщего применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации. Подробный порядок разработки и утверждения ГОСТа изложен в ст. 24 указанного Федерального закона. Обратимся к ч. 14 этой ст.: по результатам экспертизы проекта ГОСТа технический комитет по стандартизации или проектный технический комитет по стандартизации в срок не позднее чем в течение семи дней со дня завершения экспертизы представляет в федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации мотивированное предложение об утверждении проекта ГОСТа в качестве ГОСТа, или об утверждении проекта ГОСТа в качестве предварительного ГОСТа, или об отклонении проекта ГОСТа.

Согласно ст. 14 указанного Федерального закона, СП и ГОСТы относятся к документам по стандартизации, поэтому считаем необходимым изучить определение документа по стандартизации.

Итак, согласно п. 1 ст. 2 ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», документ по стандартизации ‒ документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается настоящим Федеральным законом.

Ознакомившись с определениями исследуемых нами актов, для ответа на поставленный ранее нами вопрос проведем анализ данных актов на основе базовых признаков, присущих любому НПА [3]:

• 1.    содержит юридические нормы, т. е. включает в себя компонент права, который представлен как отдельное, общеобязательное и формально, четко определенное правило поведения, поддерживаемое возможностью государственного принуждения в случае его нарушения: например, ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [4] установлена ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий). Такие требования содержатся, в частности, в Своде правил СП 28.13330.2017 «СНиП 2.03.11-85 Защита строительных конструкций от коррозии» (утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 27 февраля 2017 г. № 127) (с изм. и доп.) [5]: деревянные конструкции, предназначенные для эксплуатации в химических среднеагрессивных и сильноагрессивных средах, следует изготавливать из древесины хвойных пород повышенной стойкости ‒ ели, сосны, пихты, лиственницы, кедра и других. Для деревянных конструкций следует применять окоренную древесину, не пораженную дереворазрушающими грибами и насекомыми; применять только просушенную древесину, влажность которой не превышает 20% (раздел 6 п. 6.4);

• 2.    представляет собой официальный письменный акт-документ: например, ГОСТ 27751-2014 «Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения» [11]: разработан Открытым акционерным обществом «Научно-исследовательский центр «Строительство» (ОАО «НИЦ «Строительство») ‒ Центральный научноисследовательский институт строительных конструкций имени В.А. Кучеренко (ЦНИИСК им. В.А. Кучеренко); внесен Техническим комитетом ТК 465 «Строительство»; принят Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации (протокол от 14 ноября 2014 г. № 72-П); Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 декабря 2014 г. № 1974-ст. межгосударственный стандарт ГОСТ 27751-2014 введен в действие в качестве национального стандарта РФ с 1 июля 2015 г.

• 3.    является результатом особой деятельности государства, которую именуют правотворческой: с данным признаком не все так однозначно, так как среди ученых-правоведов отсутствует единый подход к определению понятия «право», будем апеллировать к нечто среднему, а именно ‒ правом признается государственное веление, раскрытое в императивном акте, подкрепленном принудительной силой; сообразуясь с вышеопределенным понятием «право», под правотворческой деятельностью следует понимать деятельность компетентных государственных органов, направленную на создание, изменение или отмену юридических норм; при этом круг субъектов правотворческой деятельности гораздо шире и не сводится исключительно к органам государственной власти, к ним также относятся: иные участники правотворчества, реализующие свои полномочия в области создания, изменения, дополнения, внесения поправок,

  прекращения действия НПА, которые разделяются на следующие виды: народ; государство; субъекты правотворчества международных и межгосударственных организаций, где участвует Россия; субъекты правотворчества гражданского общества, куда входят органы местного самоуправления [12]. Таким образом, получаем следующее, на примере ранее приведенного СП 28.13330.2017:

Рассматривая данный признак невольно возникает вопрос по поводу общеобязательности, который решается следующим образом: любой документ по стандартизации является добровольным, если обязательность применения документов по стандартизации не установлена ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации». При этом следует подчеркнуть, что Минстрой в своем Письме от 23 октября 2019 г. № 40060-АС/08 «О разъяснении особенностей обязательного и добровольного применения документов, включенных в дока- зательную базу технического регламента № 384-ФЗ от 30 декабря 2009 г.» [6] отмечает следующее: добровольность применения ГОСТов и СП, включенных в Перечень № 831, не означает, что они могут не соблюдаться. Добровольность применения предоставляет возможность использования проектировщиками других правил, не противоречащих требованиям Федерального закона № 384-ФЗ.

При этом приведенные нами в качестве примера СП и ГОСТы (их части) ранее до 1 сентября 2024 являлись обязательными для применения, согласно постановлению Правительства РФ от 28 мая 2021 г. № 815 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 г. № 985» [7].

Вышеуказанное Постановление утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 6 мая 2024 г. № 589 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [8]. Такие изменения вызваны принятием Федерального закона от 25 декабря 2023 г. № 653-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9], который ст. 1 изменил содержание ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [10] следующим образом: вместо двух перечней документов по стандартизации, в результате применения которых на обязательной и добровольной основе соблюдаются требования Технического регламента, вводится реестр требований, подлежащих применению при проведении экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, осуществлении архитектурностроительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации и сноса объектов капитального строительства, в порядке, установленном за- конодательством о градостроительной деятельности.

Согласуясь с настоящими тенденциями отказа обязательности использования ГОСТов и СП в строительстве, по данному признаку получаем следующее: СП и ГОСТы не содержат ОБЩЕОБЯЗАТЕЛЬНЫХ правил поведения;

Указанный признак вопросов не вызывает, так как здесь видим соответствие признаку НПА;

‒ разработан: АО «Научноисследовательский центр «Строительство» (АО «НИЦ «Строительство»), ЗАО «Центральный научно-исследовательский и проектный институт строительных металлоконструкций им. Н.П. Мельникова» (ЗАО «ЦНИ-ИПСК им. Н.П. Мельникова»), ГОУ Санкт-Петербургский государственный политехнический университет (СПб ГПУ);

• ‒ внесен Техническим комитетом по стандартизации ТК 465 «Строительство»;

‒ подготовлен к утверждению Департаментом градостроительной деятельности и архитектуры Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России);

‒ утвержден приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27 февраля 2017 г. № 127 и введен в действие с 28 августа 2017 г.;

‒ зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт).

То есть разработкой данного акта занимались коммерческие организации, а юридическая сила ему придана федеральным министерством ‒ Приказом Минстроя, что, казалось бы, предопределяет его место в иерархии НПА ‒ подзаконный НПА.

Но чтобы быть точно уверенным, что данный признак соблюден, обратимся к Государственному реестру НПА, который ведет Министерство юстиции Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [13] установлено, что государственной регистрации подлежат НПА независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфи- денциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. П. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [14] установлено, что НПА федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Изучив Государственный реестр НПА, обнаруживаем, что рассматриваемые нами в работе акты в нем не зарегистрированы, значит они не могут быть НПА, то есть являться результатом правотворческой деятельности.

Таким образом, рассмотрев легальные дефиниции СП и ГОСТов, их применение на практике, нормативно-правовую базу, регулирующую применение СП и ГОСТов, находясь в соответствии с теоретической базой, разработанной в рамках дисциплины ТГП, приходим к однозначному выводу, что СП и ГОСТы не соответствуют определению и признакам НПА, а потому не могут быть отнесены к ним со всеми вытекающими последствиями.

Обратимся к материалам (судебной) административной практики для подтверждения ранее изложенных нами тезисов.

Верховный Суд Российской Федерации постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» [15] (далее ‒ постановление Пленума Верховного Суда РФ № 50) выделяет следующие признаки, характеризующие НПА: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как видим, позиция Верховного Суда Российской Федерации относительно признаков НПА согласуется с теоретическими положениями, изложенными в ТГП, на основе которых нами и был проведен анализ.

Также Верховный Суд Российской Федерации непосредственно высказал свое мнение об отнесении ГОСТов к НПА в Апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации по делу № АПЛ24-32 от 12 марта 2024 г. [16].

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Таратуто Ксении Петровны о признании частично недействующим пункта 5.7.18 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52289-2019 «Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств», утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 20 декабря

2019 г. № 1425-ст, по апелляционной жалобе Таратуто К.П. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2023 г. по делу № АКПИ23-957, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано, установила следующее: ГОСТ Р 52289-2019 признаками, характеризующими НПА, изложенными в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50, не обладает. Как правильно отмечено судом первой инстанции, по своей правовой природе ГОСТы являются нормативными техническими актами, которые не содержат правовых норм (правил поведения), а представляют собой акты многократного применения, устанавливающие к продукции (работам, услугам), процессам, системам менеджмента, терминологии, условным обозначениям, исследованиям (испытаниям), измерениям (включая отбор образцов), методам испытаний, маркировке, процедурам оценки соответствия и иным объектам специальные характеристики, реализация которых на практике способствует повышению качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и осуществления сопутствующих процессов, а также повышению конкурентоспособности продукции.

Таким образом, документы по стандартизации не относятся к НПА, поскольку они не соответствуют признакам, предъявляемым к НПА ТГП и судебной практикой. Тем не менее, отсутствие прямой нормативности не означает, что документы по стандартизации не должны применяться или использоваться при проектировании и строительстве, поскольку не соблюдение указанных в них нормативов не позволит пройти строительную экспертизу; а в продовольственной и фармацевтической промышленности они позволяют регламентировать качество, состав, упаковку и условия производства продукции, тем самым создавая уверенность в качестве продукции и позволяя успешно пройти инспекционный контроль продукции для получения сертификата соответствия.