К вопросу теоретико-методологических и правовых основ государственного контроля в Российской Федерации

В настоящее время вопросам государственного контроля уделяется особое внимание в связи с тем, что реформа в сфере контрольной деятельности получила новый политический импульс. Об этом достаточно наглядно говорят послания Президента РФ. Так, в Послании Федеральному собранию 2014 г. глава Российского государства, понимая всю важность задач по повышению эффективности государственных институтов и ограничению государственного вмешательства в экономику, заявил, что необходимы новые подходы к работе контрольных органов и нужно «отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля» [4].

Идеи и ценности правового государства, получившие нормативное закрепление с принятием Конституции Российской Федерации (далее по тексту – «Конституции РФ»), являются главным ориентиром для осуществления государственных преобразований, в том числе и для реформы в системе государственного контроля [2].

В Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», являющийся на сегодняшний день одним из базовых законов в регламентации контрольной и надзорной деятельности, продолжают вносить изменения, которые порой противоречат общим принципам государственного контроля. Необходимо отметить, что подобная изменчивость правового обеспечения государственного контроля отрицательно сказывается как на целостности, так и на логичности правового регулирования в сфере реализации государством контрольных функций.

Вместе с тем, поиск эффективного правового механизма реализации государственного контроля невозможен без учета опыта современных зарубежных государств. При этом мы не можем не признать, что новые направления совершенствования государственного контроля в России должны осуществляться не только на основании позитивного зарубежного опыта в проведении подобных преобразований, но и отечественной специфики раз- вития российского общества и государства.

В послании Федеральному собранию 2019 г. В.В. Путин подчеркнул: «…с 1 января 2021 г. прекратим действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственные региональные приказы, письма и инструкции. За оставшиеся два года (два года есть впереди) при участии делового сообщества нужно обновить нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают современным требованиям, остальные сдать в архив» [5].

Рассматривая научную доктрину, встречаются различные авторские определения «контроля» как средства, формы, функции, деятельности, системы, обратной связи, условия, регулятора, метода, правомочия и т.д. Однако среди научного сообщества нет единого подхода относительно определения данного термина.

Кроме того, одной из трудностей при исследовании государственного контроля является наличие множества форм, методов и способов его осуществления, многообразие сфер общественной жизни, а также специфика работы контрольных органов. Исследование данного института затруднено еще и тем, что под данным обобщенным термином понимаются разнообразные, часто не похожие друг на друга виды деятельности. Даже осуществляемые одним органом государственной власти различные контрольные действия зачастую различаются как технологически, так и с точки зрения правовых последствий.

Наиболее близкой нам позицией является мнение В.В. Чуманова, согласно которому под государственным контролем следует понимать деятельность государства по обеспечению эффективного и целесообразного функционирования государства и общества через установление соответствия фактического состояния общественных соотношений социальным (прежде всего, юридическим) установлениям и сдерживание выявляемых отклонений [8, с. 190]. В свою очередь, государственный надзор – это особая разновид- ность государственного контроля, представляющая собой деятельность специальных государственных юрисдикционных органов по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения.

Вместе с тем, А.В. Липунцова верно замечает, что в исследованиях, посвященных государственному контролю, превалирует «подход к контролю как элементу государственного управления в рамках административного права» [3, с. 457]. Однако, по нашему мнению, контрольная деятельность государства не ограничивается только контрольной деятельностью со стороны органов исполнительной власти. Так, в одном из своих итоговых решений Конституционный Суд РФ отметил: «Контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления» [6].

В современном демократическом правовом государстве главное место в системе органов государственной власти отводится высшему представительному и законодательному органу – парламенту, сформированному путем народного волеизъявления и выражающему интересы избравшего его электората.

Что же касается осуществления контроля парламентом, то А.В. Безруков по этому поводу пишет: «Народ не только делегирует законодателю установление правовых предписаний в форме законов, но и поручает компетентным субъектам (парламентариям) осуществлять парламентский контроль за исполнением и соблюдением законодательства, участвовать в обеспечении конституционного правопорядка на всех уровнях публичной власти в пределах Российской Федерации» [1, с. 110].

В целях реализации положений Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Правительством РФ были разработаны и утверждены «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – Основные направления) [7]. В документе заявлено, что реформа контрольнонадзорной деятельности будет продолжена и направлена ее совершенствование.

В частности, одной из важных мер, запланированных в Основных направлениях и уже реализованных, стало принятие в 2020 г. законов о государственном контроле (надзоре) и об обязательных требованиях. Однако из запланированного в полной мере пока не решена задача по совершен- ствованию отраслевого законодательного регулирования о контроле и надзоре. Здесь следует особо отметить, что на сегодняш- ний день работа активно ведется именно в этом направлении. Кроме того, данный вопрос неоднократно был предметом острого обсуждения среди специалистов и экспертов, поскольку существует опасение, что в случае отмены «устаревших» обязательных требований и несвоевременного их обновления будет образован «правовой вакуум».

В заключении, характеризуя институт государственного контроля в период становления правового государства в Российской Федерации, следует отметить, что в последнее время прослеживается явная тенденция реформирования данного института, и, прежде всего, это обусловлено приоритетным отношением руководства страны к задачам модернизации всей системы государственного контроля.