Концептуальные основы модели обеспечения экологической безопасности и реализации экологической ответственности: компаративистское исследование зарубежного и отечественного опыта

В современных условиях развития общества и государства вопросы обеспечения экологической безопасности становятся объектами пристального внимания в рамках различных сфер правового регулирования. Количество и масштабы разнообразных экологических угроз, обусловленных множеством природных и антропогенных факторов, стремительно увеличиваются, оказывая существенное негативное воздействие на жизнь и здоровье человека и состояние окружающей среды. В связи с этим обеспечение экологической безопасности посредством реализации политико-правовых механизмов на сегодняшний день является неотъемлемым элементом государственной политики. Внимание со стороны Российского государства к обозначенному аспекту подтверждается, во-первых, закреплением на конституционном уровне всеобщей обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции Российской Федерации), а во-вторых, отнесением в рамках принятых в 2020 году поправок к Конституции РФ вопросов обеспечения экологической безопасности к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). При этом текущее правовое регулирование рассматриваемой сферы следует признать преимущественно фрагментарным и не вполне эффективным в связи с наличием в нем следующих пробелов [2, с. 281]: отсутствие в отраслевом законодательстве детального регулирования относительно того, какие именно деяния ох- ватываются содержанием конституционной обязанности по сохранению природы и окружающей среды; явное преобладание в соответствующем механизме правового регулирования репрессивных мер ответственности и не менее явный недостаток мер позитивного стимулирования добросовестного исполнения обязательств и пр.

В данном контексте необходимо обратить особое внимание на тот факт, что правовое регулирование такого института, как экологическая безопасность, в силу его динамичного характера, не должно ограничиваться исключительно формально-юридическими конструкциями, а должно формироваться с учетом и под влиянием широкого круга политических, социальных, правовых и иных процессов, что обусловливает целесообразность обращения к междисциплинарному научному подходу.

В научных изысканиях по данному вопросу приобретает популярность введение в научный оборот таких терминов, как «идеологема» и «экологизм», с целью анализа некого «надправового концепта», формирующего идейную основу для конкретных правовых норм, ввиду потенциальной недостаточности существующей юридической терминологии для характеристики комплексного феномена, включающего в свое содержание правовой, политический и общественный аспекты [2, с. 282].

Идеологему экологической безопасности предлагается понимать как «сформированный на уровне государственной политики и общественного дискурса комплекс идей, ценностей и установок, утверждающий экологическую безопасность в качестве фундаментальной, всеобщей цели и ответственности» [2, с. 282]. Посредством идеологемы экологической безопасности государство имеет возможность интегрировать экологические ценности и ориентиры в систему права, а также обеспечивать и поддерживать их реализацию. Например, при рассмотрении конституционной обязанности каждого по сохранению природы и окружающей среды через призму указанной идеологемы содержание формулировки ст. 58 Конституции РФ может быть трансформировано из нормы-требования в норму-цель и норму-ценность, что способно оказать позитивное влияние на формирование активной экологической позиции и социальной ответственности всех субъектов права, а также определить направления и перспективы развития экологического законодательства, основанного на базисе экологической культуры.

В свою очередь, экологизм в рамках рассматриваемой тематики предлагается понимать как «политико-философское течение, в основе которого лежат экологические понятия и идея тесной взаимосвязи человечества и окружающей природной среды» [2, с. 282]. Эко-логизм выступает своего рода мировоззренческой основой для идеологемы экологической безопасности и представляет собой одну из форм экологической культуры, которая является основой для добросовестного исполнения обязанности, предусмотренной ст. 58 Конституции РФ, а также положений иных нормативных правовых актов, призванных обеспечивать экологическую безопасность.

Внедрение в научный оборот рассмотренных понятий позволяет сформировать целостное понимание экологической безопасности как феномена, обладающего не только нормативным, но и идейно-политическим содержанием.

Такое понимание экологической безопасности тесно связано с реализацией в рамках государства конкретной модели экологической ответственности, характеристика которой видится наиболее репрезентативной посредством сравнения различных моделей, имеющих место в отдельных государствах.

В этом ключе интересным представляется опыт Китайской Народной Республики, за последнее время предпринявшей весьма значительные усилия по разработке правовых механизмов обеспечения экологической безопасности. В генеральном плане развития Ки- тая, получившем наименование «пять в одном», одним из важнейших аспектов государственного управления названо построение «экологической цивилизации» [11, с. 33]. Защита окружающей среды в Китае обеспечивается через плюралистическую нормативную систему, охватывающую сферы конституционного, уголовного, административного и гражданского регулирования, а также политику партии. Данная система в своем становлении и развитии прошла ряд этапов [11, с. 35– 38]:

• -    в период с 1949 по 1978 гг. в обеспечении экологической безопасности преобладали административно-правовые нормы при наличии базового конституционного регулирования;

• -    в период с 1979 по 2011 гг. правовое регулирование в изучаемой области осуществлялось сочетанием норм административного и уголовного права с постепенным усилением влияния последнего для обеспечения максимально высокого уровня защиты окружающей среды;

• -    в период с 2012 года по настоящее время сформировалась и активно развивается современная многогранная нормативная модель обеспечения экологической безопасности, включающая в себя различные механизмы, помимо механизмов административноправового и уголовно-правового регулирования. Так, в национальную законодательную программу Китая включено создание кодекса об охране окружающей среды; уделяется значительное внимание судебным механизмам защиты окружающей среды; применяется сочетание внутригосударственных норм с международно-правовыми механизмами обеспечения экологической безопасности [11, с. 43].

Модель, реализуемая в государствах англосаксонской системы права (Великобритания, США), предполагает наличие существенно проработанной правовой базы, четко определяющей экологические обязательства, возложенные на субъектов различного уровня [15]. Нормативно-правовое регулирование в области обеспечения экологической безопасности осуществляется на различных уровнях и по различным направлениям.

Например, Закон о чистом воздухе Соединенных Штатов Америки способствует предотвращению несанкционированных выбросов в атмосферу [13]. Закон об ответственности компаний за загрязнении (Com- prehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act, CERCLA) устанавливает ответственность за загрязнение земель, водотоков и других природных объектов. Кроме того, данный акт предусматривает создание и функционирование фонда, предназначенного для аккумулирования финансовых средств, необходимых для восстановления загрязненных территорий в случаях, когда ответственные лица по загрязнению не могут быть установлены [12].

В Великобритании с 2009 года действует законодательство в области ответственности за экологический ущерб (Environmental Damage Regulations), которым регламентируется уровень ответственности субъектов за ущерб, причиненный их деятельностью окружающей среде, устанавливаются обязательные нормы и стандарты для восстановления нарушенных экосистем, определяются размеры компенсаций в зависимости от степени нанесенного ущерба [14].

Помимо указанного, англосаксонская модель экологической ответственности предполагает повышение степени признания необходимости и усиление значимости экологической ответственности в современных условиях посредством активного участия в данных процессах неправительственных организаций. В дополнение к этому правовое регулирование отношений, возникающих в экологической сфере, включает в себя действие системы стимулов, поощряющих внедрение инновационных технологий и ресурсосберегающих механизмов в различные производственные процессы: использование экологически чистых и энергоэффективных технологий, например, возобновляемых источников энергии; повышение энергоэффективности производственных процессов; разработка и применение углеродно-нейтральных технологий в промышленности и др. [9, с. 182–183].

В государствах романо-германской правовой системы, к которым относится и Российская Федерация, для модели экологической ответственности характерны строгие и четкие нормативные требования и высокий уровень организационно-правового контроля. В рамках данных характеристик используются следующие инструменты: установление стандартов и нормативов, например, предельно допустимые уровни и стандарты контроля качества воздуха [5, с. 196]; применение систем лицензирования и разрешительной дея- тельности; определение средств и методов контроля и мониторинга (как со стороны предприятий, так и со стороны государственных структур); закрепление мер ответственности; регламентация системы отчетности, включая механизмы сбора и анализа данных и формирование отчетных документов для контролирующих органов [8, с. 171].

В рамках изучаемой модели экологической ответственности данная ответственность реализуется посредством четырех видов: конституционной, уголовной, административной и дисциплинарной ответственности [8, с. 172].

Продолжая исследовать зарубежный опыт механизмов обеспечения экологической безопасности, проанализируем такой элемент указанной системы, как производственный экологический контроль, формирование и закрепление правовых основ которого призвано способствовать предотвращению экологического ущерба, причиняемого промышленным производством. Институт производственного экологического контроля базируется на международных соглашениях, в первую очередь, на Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды 1972 года, однако реализация данного института в каждом государстве предполагает свои особенности, обусловленные историческими, экономическими и социальными факторами.

При этом во многих государствах (Германия, Франция, Великобритания, США) осуществление производственного экологического контроля базируется на двух ключевых принципах:

– принцип предосторожности, в соответствии с которым при наличии обоснованных научных предположений о возможном негативном воздействии промышленной деятельности на окружающую среду должны быть предприняты меры по предотвращению или ограничению такого вреда, даже если полная доказательная база относительно возможности наступления такого вреда еще не сформирована;

– принцип «загрязнитель платит», согласно которому субъекты, нарушающие установленные требования в области охраны окружающей среды, обязаны возмещать ущерб и нести повышенную финансовую ответственность, включая уголовную при особо серьезных нарушениях [4, с. 253].

Наряду с положениями, развивающими указанные принципы, законодательство мно- гих государств в области производственного экологического контроля предусматривает различные механизмы экономического стимулирования для субъектов, не подвергающих экологическую безопасность государства угрозам: субсидии, налоговые льготы и пр. Эффективным механизмом в изучаемой сфере видится и институт гражданского контроля, содержание которого в самом общем виде сводится к участию общества и различных неправительственных организаций в слушаниях и судебных разбирательствах по экологическим вопросам, а также в мониторинге реализации крупных промышленных проектов [4, с. 253].

Указанные положения могут быть проиллюстрированы рядом примеров реализации механизмов обеспечения экологической безопасности посредством осуществления экологического контроля в различных государствах [4, с. 253].

Так, для системы, реализуемой в Германии, характерно дополнение федеральных стандартов актами земель, учитывающими региональную специфику; активно действует система грантов и налоговых льгот, поощряющих предприятия, внедряющие экологические инновации.

Государственная экологическая политика Франции в качестве одного из ключевых инструментов использует сочетание жестких нормативов, таких как лицензирование промышленных объектов, установление предельно допустимых параметров концентрации выбросов, с инновационными подходами, представленными, например, в виде реализации крупных программ по поддержке стартапов в области «чистых технологий». Кроме того, для французской модели характерен высокий уровень вовлеченности граждан в публичную сферу: при реализации масштабных индустриальных проектов регулярно проводятся общественные слушания, создающие дополнительный контроль со стороны социума.

Отличительными чертами системы обеспечения экологической безопасности в Китае, помимо указанных ранее, выступают широкое применение онлайн-мониторинга выбросов, в рамках которого крупные предприятия оснащаются специальными датчиками, данные с которых автоматически передаются в надзорные и контролирующие органы.

Рассмотрение характерных черт подходов зарубежных государств к осуществлению производственного экологического контроля и обеспечению экологической безопасности в целом позволяет провести сопоставление зарубежного опыта с регулированием данной сферы в Российской Федерации, где основы такого регулирования содержатся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также в ряде иных актов.

Результаты сопоставления позволили выявить некоторые системные отличия отечественного подхода к правовой регламентации обеспечения экологической безопасности от зарубежных моделей, которые могут быть положены в основу формулирования следующих направлений совершенствования подхода Российского государства, реализуемого в рассматриваемой сфере: снижение роли штрафных механизмов в обеспечении экологической безопасности; повышение степени системности и детализации экологического законодательства; активное внедрение экономических стимулирующих мер; повышение уровня цифровизации и использования современных технологий мониторинга; повышение степени реального общественного участия в процессах обсуждения инициатив, мониторинга, контроля и надзора в сфере экологических правоотношений; гармонизация федеральных и региональных полномочий [4, с. 254].

Среди перечисленных направлений первичным и наиболее активно обсуждаемым в науке представляется систематизация норм, регулирующих охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, способная повысить качество правоприменения и устранить существующие коллизии и пробелы [4, с. 253; 1, с. 46–48].

Такая систематизация теоретически может быть осуществлена в трех формах [6, с. 21]:

– техническая консолидация, то есть объединение существующих актов без изменения их содержания, что ни коим образом не устраняет существующих проблем;

– совершенствование действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» или разработка нового рамочного акта, что не прекращает действия уже существующих актов в рассматриваемой сфере и не исключает возникновения противоречий между ними или пробелов в осуществляемом ими правовом регулировании;

– создание Экологического кодекса как системообразующего акта в соответствующей сфере, интегрирующего общие принципы, управленческие институты и механизмы и специальные нормы.

Последний из указанных вариантов традиционно отмечается в научной сфере как наиболее предпочтительный, соответствующий комплексному, экосистемному подходу, отражающему объективные природные взаимосвязи, и опирающийся на позитивный опыт ряда зарубежных государств [7, с. 46;  10,

• с. 36–38].

В заключении отметим, что обеспечение экологической безопасности может быть достигнуто посредством реализации различных правовых, административных и иных меха- низмов, системное использование которых позволяет говорить о различных моделях экологической ответственности и правового регулирования экологических правоотношений в целом. Важно подчеркнуть, что многообразные угрозы экологической безопасности оказывают и прямое, и опосредованное влияние на различные аспекты развития государства: политические, экономические, правовые, социальные. Исходя из этого обеспечение экологической безопасности неразрывно связано с устойчивым развитием государства [3, с. 143], а экологический компонент, в свою очередь, выступает неотъемлемым элементом системы обеспечения государственной безопасности и защиты государственного суверенитета.