Конституционные поправки-2020 и полномочия органов местного самоуправления в контексте функции охраны общественного порядка

В 2020 г. в Конституцию России был внесен самый крупный за все время действия (с 1993 г.) этого акта блок изменений и дополнений [1]. Существенное место в этих поправках уделяется институту местного самоуправления, который претерпел очередную кардинальную трансформацию (после первой трансформации, когда после распада СССР действовавшая ранее система местной власти в виде местных Советов была упразднена и вместо местных Советов стали формироваться органы местного самоуправления). Это свидетельствует о том, что органы местного самоуправления пока не имеют оптимального варианта взаимодействия с федеральным и региональным уровнями публичной власти, которые, в отличие от местного самоуправления, не претерпели столь масштабных изменений.

И вот конституционными поправками -2020 предложен обновленный вариант статуса местного самоуправления. Общая направленность изменений связна с более тесном взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления, имея в виду прежде всего, называя вещи своими именами, предоставления органам государственной власти более широких полномочий влиять на деятельность местного самоуправления. Причина такого подхода заключается прежде всего в том, что органные местного самоуправления, не имея достаточного финансирования и при недостатке управленческих кадров, не в состоянии самостоятельно решать вопросы местного значения, предусмотренные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. И фактически органам государственной власти (в первую очередь субъектов Федерации) приходится брать на себя решение наиболее важных проблем, хотя формально органы местного самоуправления остаются самостоятельными, хотя эта самостоятельность, когда муниципальные образования получают дотации из региональных бюджетов, весьма относительна.

Между тем в ст. 12 Конституции России предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [3]. Эта норма не была подвергнута модернизации - по причине того, что изменения главы первой Конституции России возможны только по особой, достаточно сложной процедуре, реализовать которую не представилось возможным. И тогда законодатель пошел по другому пути, решив включить в текст Конституции России ряд новый положений, уточняющих взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Следует заметить, что необходимость в такого рода конституционных изменений возникла достаточно давно. Президент России В.В. Путин, затрагивая эту тему на заседании Совета по местному самоуправлению при Президенте России 30 января 2020 г. указал на следующее: «Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, это мы с вами все хорошо знаем. Но они находятся, естественно, здесь, а не где-то там, в космическом пространстве, на Луне. Они часть нашего общества, страны и системы управления. А их самостоятельность в пределах своих полномочий не означает разорванности, разделённости единого политического, экономического, культурного, транспортного пространства России. Напротив, чёткое исполнение своих обязанностей каждым уровнем власти, их тесное взаимодействие между собой, деловое партнёрство – это основа и гарантия выполнения наших планов по повышению качества жизни граждан Российской Федерации. Поэтому так важно обеспечить единство всех уровней публичной власти. Я, если вы обратили на это внимание, уверен, что, конечно, вы не могли это не заметить, говорил об этом и в Послании, где предложил прямо закрепить эту принципиальную позицию в Основном законе нашей страны, в Конституции» [4].

В обновленной Конституции России этот подход был реализован в виде следующих дополнений в главе 8 Конституции: а) части 1.1. к ст. 131: «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом» [4]; б) части 3 к ст. 132: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [4]. Данные нормы некоторым образом противоречит ст. 12 Конституции России, но все же, позволяют уточнить статус местного само- управления в соответствии с его реальными возможностями. При этом введение в текст Конституции России термина «публичная власть» следует поддержать, поскольку органы местного самоуправления, собственно, и есть публичная власть на местном уровне.

В контексте указанных изменений более подробно рассмотрим функцию органов местного самоуправления в виде охраны общественного порядка. По этому поводу в литературе высказано, в частности, следующее мнение: «обеспечение правопорядка является важнейшей функцией и задачей государства, в реализации которых участвуют практически все органы публичной власти. Правопорядок есть цель правового регулирования, его результат, для его обеспечения издаются правовые и правоприменительные акты, формируется конституционно-правовой механизм его обеспечения органами публичной власти, в котором особое место занимают правоохранительные органы и органы местного самоуправления. И если на первые задача обеспечения правопорядка ложится исходя из их специального предназначения и правоохранительных функций, то на вторые такое полномочие возложено Конституцией России» [5, с. 1068].

Именно такой подход предусматривался в начальной редакции Конституции России, где в ч. ст. 132 указывалось, что органы местного самоуправления «осуществляют охрану общественного порядка». Вместе с тем в Конституции России имелась некоторая неопределенность. Дело в том, что «охрана общественного порядка» согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции России представлена как функция и Правительства Российской Федерации, которое является органом публичной власти федерального уровня. Но если Правительство России эту функции реализует в полной мере (в виде функционирования МВД России и других правоохранительных структур), то местное самоуправление так и не приступило к охране общественного порядка, хотя для этого были, казалось бы, созданы необходимые предпосылки, в частности, соответствующие нормы были включены в федеральное муниципальное законодательство – так, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имелись п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16, согласно которым органы местного самоуправления должны были решать вопрос местного значения в виде организация охраны общественного порядка на территории соответственно муниципального района и городского округа муниципальной милицией.

При этом имелась оговорка о том, что данный вопрос местного значения включается в действие только после принятия федерального закона о муниципальной милиции. Однако, несмотря на то, что рассматриваемый муниципальный закон 2003 г. был принят уже восемнадцать лет назад, закона о муниципальной милиции по-прежнему нет, а предлагаемые его концепции не находили необходимой поддержки у специалистов, ученых, депутатов и в целом у российской общественности. Более того, еще в 2014 г. в российский парламент был внесен проект федерального закона [6] об исключении охраны общественного порядка как вопроса местного значения из ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по причине его неактуальности [7, с. 34].

И вот конституционными поправками-2020 данное предложение было реализовано – теперь в Конституции России отсутствует норма о том, что органы местно-

Однако такое решение вызывает неоднозначную оценку. Дело в том, что охрана общественного порядка – это неотъемлемая функция публичной власти общей компетенции всех публичнотерриториальных образований, который (Российская Федерация как единое государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования). Другое дело, что охрана общественного порядка как вопрос местного значения, нуждается, очевидно, в более определенном механизме реализации. Как представляется, выход из сложившейся противоречивой ситуации может заключаться в том, чтобы соответствующие полномочия передавались местной власти поэтапно. Сначала, как представляется, можно передать в ведение органов местного самоуправления такие полномочия федеральной полиции, которые не связывается с применением силовых методов деятельности (применение оружия, специальных средств, физической силы), то есть, речь идет об участковых уполномоченных, а также подразделениях по делам несовершеннолетних. В дальнейшем, на следующем этапе возможна передача и других подразделений, в частности, патрульно-постовой служб, медицинских вытрезвителей. Реализация такого подхода может занять немало времени (очевидно, несколько десятилетий), но важно обозначить этот вектор и постепенно двигаться в данном направлении. Пока же такой перспективы законодатель не оп- го самоуправления должны осуществлять ределил.

функцию охраны общественного порядка.