Конституционный потенциал реализации экологической политики

Экологическая политика Российской Федерации закреплена в ряде известных нормативных правовых актов: Концепции устойчивого развития 1990-х гг.; Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г.; Основах государ- ственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г.; Доктрине экологической безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 19 апреля 2017 г. Составляющие современную российскую экологическую политику слагаемые достаточно многовекторны: это - общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, институты и нормы федеральных, региональных актов, муниципальные, общественные, производственные, межрегиональные, пространственные элементы и т.д. Среди документов, отражающих экологическую политику России, наивысшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории имеет Конституция Российской Федерации, в которой предусматриваются реперные точки экологии [15, ст. 8, 9, 36, 41, 42, 58, п. «д», «е», «н», «о», «р» ст. 71, п. «в», «г», «д», «к», «м» ч. 1 ст. 72, п. «в» и «е» ч. 1 ст. 114; 8].

В предыдущие десятилетия обсуждались конституционные цели, предписания, роль в развитии экологического законодательства (природоохранного, природоресурсного), экологические права (меньше обязанности) граждан и юридических лиц, направления и механизмы охраны окружающей природной среды. Наиболее актуальной проблемой в настоящее время является состояние реализации экологической политики, выявление в ней роли Основного Закона (четверть века которого наступает в 2018 году); его организующий, экономический, иной потенциал еще не исчерпан и заслуживает рассмотрения в целях мобилизации не до конца использованных природоохранных резервов [1; 4; 9].

Условно нормы-принципы Конституции, участвующие в реализации экологической политики, можно разделить на две большие группы: 1) общие, не прямым, но существенным образом влияющие на ее реализацию; 2) непосредственно определяющие уровень реализации экологической политики. К первым относятся конституционные установления, презюмирующие стремление к справедливому обществу, социальному, правовому характеру государства [15, преамбула, ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7]. Судя по сообщениям средств массовой информации, опросам экспертного сообщества, обращениям граждан к уполномоченному Российской Федерации и в иные публичные органы, у населения растут запросы на справедливость в распределении материальных, природных благ. Неоднократно поступают жалобы на необоснованную расчетами и не согласованную с большинством граждан застройку городских территорий, уничтожение зеленых массивов, насаждений в населенных пунктах, на несправедливое предоставление земельных, лесных участков из государственных и муниципальных земель, на коррупцию в распределении средств на охрану окружающей среды.

В конституционном и соответствующем ему российском законодательстве понятие «справедливость» присутствует в качестве одного из принципов правоприменительной политики, хотя и недостаточно юридически расшифрованного и по-разному понимаемого в обыденной жизни. В Конституции Российской Федерации предусматривается память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость. Все чаще в актах Конституционного Суда Российской Федерации упоминается справедливость в контексте с природопользованием. Согласно Определению КС РФ от 3 февраля 2010 г. № 238-О-О законодателем должны предусматриваться требования экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов, не вызывающие сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих условий природопользования. Гражданский, Уголовный кодексы Российской Федерации, иные федеральные законы рассматривают справедливость в качестве условий осуществления правосудия.

Актуальность охраны окружающей среды обусловлена конституционным постулатом о России как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Благоприятная природная среда служит базисом здоровья, труда, отдыха, жизни человека, существенным фактором его социальной защищенности, поэтому охрана окружающей среды, рациональное природопользование неминуемо должны включаться в политику социального государства. Российское законодательство закрепляет социальные функции земли, других природных ресурсов: общее использо- вание водных объектов, их береговой полосы, водоохраной зоны предусматривается в пп. 1, 58, 12, 16 ст. 3, ст. 6 и 65 Водного кодекса РФ; экологическое, общественное значение лесов названо в ст. 1 «Основные принципы лесного законодательства», ст. 5 «Понятие леса», ст. 11 «Пребывание граждан в лесах» и др. Лесного кодекса РФ.

Реализация права участия граждан в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей [15, ч. 1 ст. 32] преломляется через возможности обсуждения, принятия и выполнения решений в сфере охраны окружающей среды. Социальный характер носит стимулирование градостроительной деятельности, связанной с охраной зеленых зон, памятников природы и культуры, предупреждением чрезвычайных экологических ситуаций. Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения, территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Охрана окружающей природной среды в населенных пунктах составляет часть экологической политики и имеет приоритетное значение для населения, чутко отзывающегося на природоохранные решения. Балансу свободы и ограничений природопользования в городах посвящаются публичные слушания, где осуществляются выработка рекомендаций строителям, выявление и учет общественного мнения.

Согласно Определению КС РФ от 15 июля 2010 г. № 931-О-О, процесс и открытость принятия управленческих решений обеспечиваются принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по вопросам экологии. Провозглашение России правовым государством с его верховенством закона, соблюдением прав граждан, обеспечением правопорядка также воздействует на реализацию экологической политики [18; 6, с. 38; 7]. Немало поступает обращений граждан на нарушения конституционных требований о равенстве всех перед законом и судом, об охране личного достоинства, на несоблюдения законности [15, ст. 19, ч. 1 ст. 21, ст. 15]. Халатность, злоупотребления, экологические правонарушения, несовместимые с понятием правового государства, реализацией его экологической политики, проявляются при межевании земель, кадастровом учете, регистрации природных объектов, в ходе осуществления землеустройства, государственного надзора, производственного, муниципального контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов [20]. Влияют на реализацию экологической политики России нуждающиеся в соблюдении общие положения о недопустимости принудительного отчуждения имущества (в том числе, природных объектов) для государственных (и муниципальных) нужд иначе как по решению суда и при условии предварительного и равноценного возмещения, о социальном обеспечении каждого и благотворительности (в том числе, путем предоставления льгот, преференций при осуществлении природопользования), о поощрении деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию [15, ч. 3 ст. 35, ст. 39, ч. 2 ст. 41].

Для реализации экологической политики недостаточно используется потенциал второй группы конкретных экологических конституционных предписаний, производных от вышеперечисленных общих положений. На первое место можно выдвинуть предусмотренное в ст. 42 Конституции право каждого на благоприятную окружающую среду: по этой теме защищено множество диссертаций, причем не только по специальности 12.00.06, но и по специальностям 12.00.01, 12.00.02, 12.00.03, 12. 00.14, что свидетельствует о глубине и многоаспектности проблемы [2; 8; 11; 12; 13; 17]. Право человека и гражданина на благоприятную среду, использование, владение и распоряжение объектами природы, выполнение международных и национальных стандартов в этой области наталкивается на их необеспеченность материальными условиями жизни общества, правовой и экологической культурой, функционированием правоохранительных, природоохранных органов. Само понятие благоприятной среды представляется размытым, опирающимся в основном на санитарно-гигиенические показатели – в конституциях зарубежных государств оно обозначается как «здоровая», «надлежащая», «естественная», также не получая конкретизации; в ст. 1 Закона об охране окружающей среды даются нечеткие определения благоприятной среды и качества окружающей среды. Часть территории РФ (Брянская, Тульская области, Республика Мордовия) пострадала от чернобыльской катастрофы, Челябинская область – от деятельности производственного объединения «Маяк». По данным ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды в Российской

Федерации до 10 проц. населения проживает в зонах, состояние которых приближается к состоянию экологического бедствия.

Реализация экологических прав граждан, как компонент реализации экологической политики, зависит от выполнения соответствующих обязанностей. Признание и защита экологических прав начинаются с выполнения каждым экологических обязанностей; соблюдение экологических права человека неотделимо от природоохранных функций государства, общества, всего человечества, их взаимных обязанностей [13;16]. Согласно Постановлению КС РФ от 5 марта 2013 г. № 5-П обязанность, предусмотренная в ст. 58 Конституции, имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации экологических прав граждан, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает и их ответственность за состояние экологии. Поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки по осуществлению государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться, прежде всего, за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности. Публичная власть, несущая конституционную ответственность за сохранение природы, в свою очередь, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Необходимость сочетания экологических прав и обязанностей граждан повышает роль государства, его должностных лиц за выполнение координирующих, контрольно-надзорных, социальных задач [10]. Функция обеспечения государством охраны окружающей среды, природопользования, защиты экологических прав граждан определяется в конституциях Беларуси, Казахстана, Турции, Украины и ряда других государств. Провозглашенные в преамбуле Конституции РФ цель обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственность перед ними определяют, как указал КС РФ в Постановлении от 14 мая 2009 г. № 8-П, взаимообусловленность закрепленных в Конституции права каждого на благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять ее, выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности – принцип приоритета публичных интересов. В этих целях осуществляется разграничение действия земельного, иного природоресурсного и гражданского законодательства, вариант гармоничного взаимодействия норм которых закреплен в соответствии со ст.ст. 71 и 72 Конституции, в ст.ст. 129 и 206 ГК, в ст. 3 ЗК, ст. 3 ЛК, ст. 4 ВК и в иных федеральных законах [19].

Государственная собственность в виде федеральной и субъектов РФ на землю, воды, леса, животный мир остается преобладающей, а на недра – исключительной, что обусловливает распространение конституционных экологических требований как на частных, так и на публичных собственников природных ресурсов. Важно находить баланс между административными, управленческими и гражданско-правовыми, договорными способами регулирования этих важнейших общественных отношений. Правительство РФ осуществляет управление государственной (федеральной) собственностью, в том числе природными ресурсами, и обязано обеспечивать проведение в России единой государственной политики в сфере экологии. Актуализируются проблемы защиты находящихся в совместном ведении РФ, субъектов РФ особо охраняемых природных территорий против попыток самовольного строительства, где обеспечение публичных интересов, прав общества на благоприятную среду обусловливает введение ограничений, предусматриваемых экологической политикой. Положение Конституции о праве каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды предполагает право как отдельных индивидов, так и объединений граждан на доступ к значимой для них полной и объективной информации о состоянии окружающей среды. Право каждого владеть полной и объективной информацией, указал КС РФ, распространяется не только на проектируемые, но и на уже функционирующие объекты. Одной из гарантий его реализации является надлежащее закрепление способа производства такой информации, ее поиска, получения, распространения, каковой является государственная экологическая экспертиза.

Целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических, демографических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей. В настоящее время вместо государственных экологической экспертизы и санитарноэпидемиологической экспертизы проводится единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий. Согласно п. 8 ч. 12 ст. 48 ГрК обязательным разделом проектной документации объектов капитального строительства является перечень мероприятий по охране окружающей среды для обеспечения равновесия таких конституционно защищаемых ценностей, как потребность в экономическом развитии, с одной стороны, и экологическая безопасность, удовлетворение потребностей будущих поколений – с другой [14].

Предусмотренное Конституцией возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, не всегда и нечасто осуществляется ввиду того, что трудно доказывать причинно-следственную связь между деликтом и наступившими отрицательными последствиями. В настоящее время вопрос стоит не столько о расширении экологических полномочий публичных органов в нормативных правовых актах, сколько об их неуклонном соблюдении, применении, выполнении: для России важен вопрос не столько в части принятия новых нормативных правовых актов, сколько в неуклонной реализации их предписаний. Проблема обуславливается тем – является ли конституция только набором целей, задач, и тогда она представляет скорее сборник намерений, либо непосредственным регулятором реальной жизни; в этом случае основной закон напрямую участвует в управлении важнейшими общественными отношениями, эффективно влияет на реализацию экологической политики.

Хотя на протяжении ХХ века конституция зачастую позиционировалась как итог, а не как декларация, она порой становилась маяком, направлением будущей деятельности, поэтому как общий, так и непосредственно экологический потенциал Конституции не может признаваться исчерпанным, нуждаясь в дальнейшем использовании для реализации выработанной экологической политики.