Косвенное (опосредованное) правовое отношение как специфическое средство для повышение эффективности деятельности исполнительных органов власти

***

Обращение в современном научном исследовании к вопросу форм и средств воздействия государства на общественные отношения неизбежно должно влечь за собой другой вопрос - о взаимодействии государства и гражданского общества. Необходимо оговориться, что эта проблематика выходит за рамки юридической науки и требует более высокого уровня абстрагирования - философского.

Представления о гражданском обществе появились не сегодня. Впервые термин «гражданское общество» был введен Гегелем в работе «Философия права»1, который предложил рассматривать общество как диалектическую совокупность отношений между семьей, гражданским обществом и государством. В наше время под гражданским обществом чаще всего понимают особую сферу отношений (имущественных, рыночных, семейных, нравственных), которые находятся в известной опосредованности от государства. При этом имеют в виду невмешательство власти в «гражданские дела» личности, в частную жизнь людей, в сферу свободного предпринимательства, инициативы, предприимчивости. В такой трактовке гражданское общество - это в сущности синоним сугубо рыночных отношений и других видов деятельности, непос- редственно не подвластных государственному аппарату. В таком обществе государство рассматривается лишь в роли арбитра, своего рода «надсмотрщика» («ночного сторожа»), устанавливающего «правила игры» и следящего за их соблюдением всеми участниками общественных отношений2.

Согласно Гегелю, гражданское общество - это прежде всего совокупность потребностей, а также религия, семья, сословия, государственное устройство, право, мораль, долг, культура, образование³. Из первобытного «некультурного» состояния люди должны вступить в гражданское общество, т.е. перейти на более высокую ступень развития цивилизации. Гражданское общество Гегель противопоставлял дикости, нециви-лизованности, неразвитости. Без сомнения, Гегель подразумевал под гражданским обществом классическое буржуазное общество. В центре всей общественной системы - человек, деятельность которого направлена на удовлетворение собственных потребностей, естественных и общественных. В то же время личность может удовлетворять свои потребности, только находясь в определенных отношениях с другими людьми.

Карл Маркс в своих ранних научных трудах часто использовал представления Гегеля о гражданском обществе4. В дальнейшем он заменил нечеткий, по его мнению, термин «гражданское общество» на такие категории, как способ производства, производительные силы и производственные отношения, базис и надстройка, обществен- но-экономическая формация5. Эти понятия легли в основу советских философии, политической экономии и права. В результате советская наука устранилась от исследования гражданского общества и его институтов. Только на рубеже 80-х - 90-х годов прошлого века отечественные исследователи вернулись к их рассмотрению6.

Учение о гражданском обществе исходит из того, что интерес является тем, что объединяет в единое целое общество7. Интерес личный, который не может реализоваться в отрыве от общественного интереса. С одной стороны, тесная взаимосвязь и взаимозависимость индивидов, а с другой - противоречия между интересами личности и общества. В этом проявляется вся сложность и диалектичность современных представлений о гражданском обществе. Авторы «Манифеста Коммунистической партии» провозгласили своей целью уничтожение частной собственности. Но время показало, что собственность бывает разная. Именно поэтому в большинстве стран сложилось реальное многообразие форм собственности. Постепенно вопрос о гражданском обществе превратился в вопрос о наиболее целесообразном, разумном устройстве человеческой жизни. При всех различиях мнений большинство философов, экономистов и юристов стали сходиться в том, что государство не должно претендовать на роль единственного собственника, организатора и координатора. Оно не должно держать в своих руках все общественные взаимосвязи. Возобладало признание того, что отчуж- дение от собственности неприемлемо для личности, так как отрывает человека от его жизненной базы. Личность становится лицом, т.е. членом гражданского общества, в тот момент, когда становится собственни-ком8. Гражданское общество - это не то общество, которое просто состоит из граждан. Это то общество, которое создает необходимые условия для граждан, позволяет сформировать им имущественную основу своего существования. В нищей, голодной, неразвитой стране не может появиться гражданское общество.

Одним из наиболее дискуссионных в современной гуманитарной науке является вопрос о роли государства в современном гражданском обществе. Традиционный политический либерализм рассматривает государство как неизбежное зло. Государство ограничивает свободу, плодит агрессию, бедность, социальные пороки, а гражданское общество выступает за свободу и против агрессии, оно заботится о бедных и обездоленных. Гражданское общество противостоит государству, как добро противостоит злу, а свет мраку. Господствующий в настоящее время политический либерализм исходит из того, что государственное регулирование должно сводиться к минимуму. Это охрана внешних границ, борьба с нарушениями правопорядка и с преступностью, создание условий для беспрепятственной деятельности индивидуальных и коллективных собственников. Короче, государство должно помогать вести общие дела и при этом не мешать «естественному» ходу экономической жизни. Обязанности граждан такое представление сводит лишь к исполнению законов и уплате налогов. В такой общественной системе нет места «вертикали власти», ее заменяют горизонтальные отношения, основанные на взаимной выгоде. В юридическом аспекте для такого гражданского общества характерны прин- цип презумпции невиновности и правило «разрешено все, что не запрещено законом». Либеральный лозунг «laissez faire, laissez passer, le monde va de lui-meme» («не вмешивайтесь, дайте дорогу, мир идет сам по себе») выражает суть либеральной философии. Сторонники такой концепции гражданского общества настаивают на том, что гражданское общество - это общество деполитизированное и деидеологизирован-ное. Это означает, что могут быть разные взгляды и разная политика, но не может быть идеологического монополизма. Ни одна теория не может претендовать на исключительность, не имеет права проповедовать «истину в последней инстанции», не может считаться единственно верной и непогрешимой. В настоящее время как в нашей стране, так и в странах Запада9 пришло понимание того, что отрицание всякой идеологии есть тоже идеология, причем небезопасная для общества. Поэтому стали признавать, что гуманные и прогрессивные идеи присущи гражданскому обществу.

Следует отметить, что некоторые представители современного либерализма начали прямо указывать на порочность такого подхода к определению роли места государства в гражданском обществе: «Тот факт, что, двигаясь в этом направлении, следует рассматривать государство как понимаемое традиционно, со всеми его хорошо знакомыми суверенными правами, может быть оспорен. Эти суверенные права включают в себя прежде всего право вести войну как следование государственной политике - ведение политики иными средствами по Клаузевицу - с целями, продиктованными рациональными благоразумными государственными интересами. Во-вторых, сюда относится право государства вести себя так, как оно хочет, по отношению к своему народу внутри своих границ. Подобные возражения будут неправомерными по следу- ющей причине. В первом случае использования первоначального положения домашнее общество рассматривается как закрытое, так как мы абстрагируемся от отношений с другими обществами. Нет необходимости в вооруженных силах, и вопрос о праве правительства быть военно подготовленным не поднимается, и был бы отклонен, если бы и поднялся. Принципы домашней справедливости позволяют полицейским силам поддерживать внутренний порядок, и здесь есть еще одна проблема: ведь хотя эти домашние принципы согласуются с условным правом на войну в сообществе народов, они сами по себе не поддерживают это право. Это уже сфера права народов. И, как мы увидим, право народов также ограничит внутренний суверенитет государства, его право вести себя так, как оно хочет, по отношению к своему народу внутри своих границ.

Таким образом, в процессе выработки права народов важно увидеть, что правительство как политическая организация своего народа не является, как было до того, источником своих прав. Право правительства на войну, каким бы оно ни было, возможно только как приемлемое в рамках рационального права народов. Предполагая существование правительства как субъекта, посредством которого народ внутренне организован с помощью институтов справедливости, мы не предрешаем этих вопросов. Мы должны переформулировать суверенные права в свете рационального права народов и избавиться от права на войну и права на внутреннюю автономию, которые являлись правами (позитивного) международного права в течение двух с половиной веков после Тридцатилетней войны, как часть классической международной си-стемы»10. Здесь следует оговориться, что позиции Ролза, связанные с обоснованием глобализации современного общества, не имеют отношения к настоящему исследованию. В цитируемой работе нам интере- сен его подход к взаимоотношению государства и гражданского общества. Ролз фактически уходит от традиционного для либерализма их противопоставления, указывая на общество как источник прав государства.

Тем не менее идеал гражданского общества - это открытое, демократическое, антитоталитарное, саморазвивающееся общество. Такой идеал не совместим с централизованным экономическим планированием, директивным распределением, навязыванием сверху образцов жизни и деятельности. Рыночная экономика в таком идеальном обществе призвана работать как самоорганизующаяся система, а государство имеет право лишь наблюдать за ней и участвовать в ее совершенствовании. Отсюда и активная политика начала 90-х годов на «разгосударствление», «дерегулирование», дезинтеграцию, демонополизацию. Однако исторический опыт России конца 80-х - 90-х годов прошлого века позволяет отказаться от такого подхода к определению роли и места государства в гражданском обществе. Последствием осмысления пагубных последствия полного устранения государства от управления экономикой стало признание необходимости государственного участия (в первую очередь в форме регулирования) в экономической жизни общества. При этом считается, что государственное регулирование экономики возможно только экономическими методами: через общие приоритеты и ориентиры, через налоги, кредиты, тарифы, пошлины, через создание рабочих мест и сохранение макроэкономической стабильности. Признаются недопустимыми приказные, волевые и другие «нерыночные» средства. Постепенное понимание того, что современное государство не может уподобиться роли бесстрастного «регулировщика уличного движения», привело к признанию необходимости прямого и опосредованного государственного участия в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения, социальной сферы.

Не секрет, что советская гуманитарная наука, в том числе юридическая, основывалась на марксистских представлениях об устройстве общества. Отдельные черты такого подхода сохраняются и до настоящего времени. Однако представители современной экономической науки выступают с критикой основ марксистской концепции, особенно в части общественно-экономических формаций. Так, американский экономист и социолог Уолт Ростоу в 70-х годах прошлого века выдвинул свою теорию стадий экономического роста, посвятив в своей книге «Стадии экономического роста» специальную главу анализу и критике марксистского учения, в которой писал: «Современный коммунизм строился на основе результатов изучения тех проблем, которые Маркс не сумел разрешить ни как теоретик, ни как практик-революционер. Современный коммунизм воплощает в совершенно конкретном виде ошибки и заблуждения Маркса... И марксизм, и современный коммунизм - это концепции, основанные на неясных целях, независимо от путей их до-стижения»11. По теории Ростоу весь ход мировой истории определяется уровнем развития техники. Основными являются два типа общества: «традиционное» (докапиталистическое) и «индустриальное» (капиталистическое). Всемирно-исторический процесс характеризуют пять стадий экономического роста: традиционное общество (traditional society), созревание условий для сдвига (preconditions for take-off), сдвиг (take-off), путь к зрелости (drive to maturity) и зрелость. Под зрелостью понимается «эпоха высокого массового потребления» (the age of high mass-consumption). Ростоу называет главные особенности каждой стадии. Традиционное общество основано на преобладании сельского хозяйства при низком уровне производительности труда. Здесь еще нет материальных условий для сколько-нибудь значительного накопления капитала. Переходное общество и стадия сдвига не имеют четких разграничений. На этих этапах происходит повышение производительности труда, начинается развитие инфраструктуры, развертывается научнотехническая революция. Норма накопления капитала повышается примерно от 5 до 10% национального дохода. Индустриальное общество характеризуется повышением нормы накопления до 20%, созданием крупной машинной индустрии при ведущей роли тяжелой промышленности. Достигнув технической зрелости, общество вступает в стадию «массового потребления». Производственный потенциал начинает работать главным образом не на производителя, а на потребителя. Ведущим сектором экономики становится производство предметов длительного пользования. В дальнейшем Рос-тоу выступил с концепцией новой, шестой стадии «поиска качества жизни», когда ведущим сектором экономики становится сфера услуг. Согласно теории Ростоу, социалистические страны, в первую очередь СССР и КНР, лишь повторяли те стадии роста, которые развитые капиталистические страны уже прошли. Ростоу считал, что социализм и коммунизм - лишь болезни роста. По его мнению, на стадии массового потребления «коммунизм зачахнет», и СССР эволюционным путем придет к капитализму. В то же время капитализм, по теории Ростоу, тоже непрерывно изменяется. В настоящее время условия сырьевого, энергетического и экологического кризисов вплотную подводят капитализм к необходимости введения долгосрочного планирования. Более того, такое планирование уже осуществляется в рамках отдельных транснациональных компаний.

В настоящее время становится очевидным, что многое из того, о чем писал Рос-тоу несколько десятилетий назад, теперь подтверждается.

Ростоу представлял «технократическое» направление в политической экономии, которое обобщило и объединило ряд теорий.

Еще до Ростоу , в 30-40-е годы, была выдвинута теория «управленческой революции». Она провозгласила как свершившийся факт переход экономической власти в США от владельцев предприятий в руки наёмных управляющих (менеджеров). Фундаментальный вклад в развитие этого важного направления внес Джон Гэлбрейт ¹² . Кроме него, развитием этого направления плодотворно занимались Даниэль Белл в книге «Грядущее постиндустриальное обще-ство»¹³, Збигнев Бжезинский «Между двумя веками: роль Америки в технотронную эру»¹⁴, Жан Эллюль «Технологическое обще-ство»¹⁵, Питер Друкер «Новое общество: анатомия индустриального порядка»¹⁶ и др.

Теория Ростоу при отчетливой технократической направленности не отрицала влияния на экономику и других факторов: экономических, производственных, политических, идеологических, психологических и т. д. Переход от одной стадии к другой Ростоу объяснял изменением ведущего сектора экономики (отраслей, развивающихся более высокими темпами и определяющих рост всего народного хозяйства), а также постепенным ростом нормы накопления. Экономические перемены Ростоу трактовал как результат «субъективного принятия решений в условиях выбора»¹⁷.

Отечественная экономическая теория не проводит принципиальных различий между учением Маркса об общественно-экономических формациях и теорией Ростоу о стадиях экономического роста. Если вторая акцентирует внимание на технико-экономическом аспекте развития, то первая считает более важным социально-экономический аспект. Иными словами, и Маркс, и Ростоу в своих учениях с разных сторон исследовали сложный и многофакторный процесс экономического развития общества.

Ценность любой теории зависит от того, насколько полно она учитывает существенные черты изучаемого реального объекта. Значение теории определяется ее способностью проникнуть в механизм явления и на этой основе делать качественные выводы. Главный качественный вывод из вышесказанного состоит в том, что вся история экономического развития общества это не только история технических новшеств или социальных революций. Это история объективной, закономерной смены общественно-экономических типов общества.

Для капитализма времен Маркса и Энгельса было характерно полное попустительство частному предпринимательству (laissez-faire). Неуемная жажда наживы рождала ожесточенную конкуренцию: «Безудержная конкурентная борьба. Противоречие между общественной организацией на каждой отдельной фабрике и общественной анархией в производстве в целом»18, - таково мнение Энгельса о капитализме его времени. С тех пор капитализм претерпел серьезную эволюцию. Современный капитализм - сложная многофакторная система с высокой жизнеспособностью и большим числом степеней свободы для исторической адаптации. Жизнь заставила капитализм обуздать рыночную стихию, задействовать инструменты планирования и макроэкономического регулирования, пойти на серьезные меры по гуманизации труда, широко использовать достижения науки и техники, значительно повысить оплату труда наемных работников. И все же капитализм остался капитализмом. Его основное противоречие, на которое указали Маркс и Энгельс, так и не устранено. Это противоречие порождало регулярные финансовые и экономические кризисы, в том числе Великую депрессию 30-х годов. Хотя и до нее в США промежутки между кризисами составляли менее десяти лет19. Оно же привело и к нынешнему мировому финансовому кризису, в который втянуты практически все страны мира, включая Россию.

В настоящее время в отечественной науке сложилось некое идеальное представление о гражданском обществе. Этот собирательный идеальный образ включает многие атрибуты: развитая рыночная экономика; многообразие форм собственности; экономическая свобода; защита естественных прав личности; выборность и легитимность власти; равенство всех перед законом; развитое и независимое правосудие; правовое государство, разделение властей, наличие легальной оппозиции; независимость средств массовой информации; свобода частной жизни в рамках закона; взаимные обязанности и взаимная ответственность граждан; эффективная социальная политика, обеспечивающая достойный уровень жизни граждан.

Современное обществоведение не отрицает, а, наоборот, указывает на ключевую роль в развитии общества фактора государственной социально-экономической политики. Именно реализация такой политики является основным вектором взаимодействия гражданского общества и государства. При этом в действительно научном исследовании необходимо максимально исключить анализ факторов, связанных с личностью конкретного человека. Он, какое бы положение в обществе не занимал, должен быть поставлен в такие условия, чтобы его деятельность способствовала консолидации и развитию общества. Пра- во в этой связи становится одним из основных инструментов создания таких условий, обеспечивая формализацию прямых и обратных связей внутри государства, а также между государством и гражданским обществом.

Одной из форм таких связей выступают косвенные (опосредованные) правовые отношения, обеспечивая нелинейное воздействие государства на общественные отношения через институты гражданского общества. В связи с этим последние могут и должны рассматриваться не только как инструменты контроля гражданского общества за деятельностью государства, но и как средство властного воздействия государства на общественные отношения.

Следует отметить, что теория косвенных (опосредованных) правовых отношений для отечественного права не является чем-то принципиально новым. Ее корни уходят далеко в историю нашей страны. Еще раннему Московскому государству был известен институт целовальников, своеобразный прообраз рассматриваемой теории.

Целовальники - это должностные лица Московской Руси, выбиравшиеся земщиной в уездах и на посадах для исполнения судебных, финансовых и полицейских обязанностей. Избранный человек клялся честно исполнять свои обязанности и в подтверждение клятвы целовал крест, откуда и происходит название. В истории развития этого института можно выделить два периода: до начала XVII века, когда целовальники исполняют свои функции самостоятельно, и Смутного времени, когда они действуют под началом воеводы или приказных дьяков. Впервые целовальники упоминаются в Судебнике 1497 года, а затем в уставных новгородских грамотах Василия III. Под 1508 год летописец сообщает, что для избежания кривды на суде великий князь приказал тиунам судить с целовальниками, по четыре на каждый месяц. В первой половине XVI века, до ре- форм Ивана Грозного, города и уезд получают почти повсеместно право выбирать своих излюбленных людей, в том числе и целовальников, для губного дела, а с 1555 года вводится во многих местах земское самоуправление; деятельность целовальников расширяется, и они от своих избирателей за несение обязанностей получают подмогу (вознаграждение), например, в уделе Владимира Андреевича Старицкого (брата Ивана Грозного), в Вышковском стане, по полтине с сохи. Целовальники в это время действуют самостоятельно или помогают земским, губным и другим старостам на суде, в поимке воров, разбойников, при сборе податей, торговых и таможенных пошлин, сдают эти сборы из наддачи на откуп и т. п. После Смутного времени начинается второй период: целовальники переходят на положение чиновников, но без соответствующих прав (статуса государственного служащего). Правительство стремится все свои многочисленные хозяйственные функции по различным сборам и торговым операциям сдать выборным старостам и целовальникам и требует от них гарантий, что сборы следующего года будут не меньше, чем в предыдущем или даже больше; при этом не принимается во внимание, что многие сборы как неокладные не могут быть фиксированы. За недобор или неаккуратность целовальников ожидал правеж (телесные наказания). В уезде деятельность целовальников была ограничена по сравнению с городами. Повинность уездов и посадов поставлять целовальников была очень разорительна, на что они постоянно жаловались. Впоследствии, начиная с XIX века, целовальниками называют продавцов в винных лавках. Продавцы клялись не разбавлять водку и в подтверждение клятвы целовали крест20. Последнее упоминание о профессии целовальника встречается в перечне професси- ональных болезней, утвержденном ВЦСПС в 1924 году.

Отдельно следует упомянуть губных целовальников. Название «губной», по мнению Татищева, происходит от слова «губить, губление». По сведениям Н.М. Карамзина, слово «губа» в древнем Немецком праве означало усадьбу, а в российском волость или ведомство21. В XVI веке губной целовальник товарищ губного старосты, а в XVII веке его подчиненный, предназначавшийся для разных поручений по губным делам. Губные целовальники выбирались посадскими и уездными людьми, без всякого участия служилых людей, из тяглых классов населения, из людей «добрых и животом прожиточных, которых бы с такое дело стало». Уложение царя Алексея Михайловича Тишайшего, предписывая выбирать губных целовальников и других низших должностных лиц губного управления с посадов и с уездов с сох, с дворцовых сел и черных волостей и со всяких сошных людей, и с патриарших, митрополичьих, архиепископских, епископских и монастырских и со всяких поместных и вотчинных земель, облегчало служилых людей тем, что с поместий и вотчин, в которых менее 20 человек крестьян, низших должностных лиц губного управления выбирать не велено. Обыкновенно для выбора губных целовальников уезд расписывался на кости, но допускались и самые разнообразные исключения. Ни срок, на который выбирались губные целовальники, ни число их не было определено законом; во всяком случае, смена их без государева указа из Москвы не допускалась. Выборные списки отсылались в Разбойный приказ в Москву, а к присяге губные целовальники приводились на месте - воеводами. Иногда губные целовальники получали «по их договору» подмогу от избирателей, а иногда вместо выборов нанимались на счет сошных людей22.

Необходимость в косвенных (опосредованных) правовых отношениях возникает в случае, когда традиционные системные связи прямые, включающие линейное властное воздействие (отношения «начальник -подчиненный») и линейное функциональное воздействие (отношения «контролирующий - контролируемый») не могут быть эффективно применены. Конструкция косвенных (опосредованных) правовых отношений позволяет при сохранении установленного Конституцией РФ уровня самостоятельности органам государства формировать эффективно функционирующую систему отношений для достижения определенного баланса ведомственных интересов и их адаптации общегосударственным. Это концептуально иная форма государственного воздействия на общественные отношения, которая, как правило, применяется в неиерархических системах.

По авторскому мнению, характерными чертами косвенных (опосредованных) правовых отношений являются:

• -    косвенный способ воздействия государственных органов на общественные отношения осуществляется через третью структуру (в том числе институт гражданского общества);

• -    степень властного воздействия определяется с помощью установления компетенций для такой структуры;

• -    косвенная форма воздействия государственных органов на общественные отношения осуществляется путем делегиро-

• вания представителей соответствующих органов в данную структуру;

• -    количество делегированных представителей или уровень компетенции определяется необходимостью государственного администрирования в той или иной сфере.

Косвенные (опосредованные) правовые отношения, характеризующие уровень прозрачности деятельности государственных органов, способствуют повышению эффективности реализации организационно-контрольной функции.

В настоящее время косвенная форма государственного воздействия на общественные отношения приобрела распространение в сфере госуслуг, финансов и экономики. Однако она не должна ограничиваться применением в этих областях. Она является универсальной конструкцией и может быть успешно использована при создании сложных неиерархических систем для обеспечения устойчиво функционирующих системных отношений между независимыми друг от друга органами государственной власти и институтами гражданского общества. Она позволяет путем выявления противоречий ведомственных интересов создавать эффективно функционирующие административно-правовые конструкции с косвенно (опосредованным) администрированием в системе органов государственной власти. Такие административно-правовые конструкции могут функционировать за счет государственного финансирования, например МФЦ, или за счет собственного финансирования (аудиторские компании, нотариальные конторы).