Локальные акты как средство индивидуализации правового регулирования общественных отношений в организациях различных форм собственности

©

Категория «правовое регулирование» и его механизм являются одной из центральных и базовых категорий общей теории права. Особое внимание ученых-теоретиков привлекают вопросы и проблемы конкретизации и индивидуализации законодательства в процессе правового регулирования. Одним из средств такого правового регулирования вступает локальный акт, принимаемый органами власти и организациями различных форм собственности.

В современной научной литературе вопрос локальных актов чаще всего исследуется применительно к теории трудового права [1], либо деятельности образовательных организаций [10]. Особое внимание ученых привлекают проблемы разграничения локальных и корпоративных актов [7], порядка опубликования локальных нормативных актов [4] и другие. Общетеоретические исследования категории «локальный акт» встречаются крайне редко.

Описание исследования

Правовое регулирование может носить как общий (нормативный), так и индивидуальный характер. Последнее также носит правовой характер, поскольку основывается на нормах права, влечет правовые последствия для субъектов, обеспечивается государственным принуждением. Кроме того, вполне логично применять понятие «нормативное» также к характеристике индивидуального правового регулирования. Профессор В. В. Ершов высказал точку зрения, согласно которой понятие «нормативное регулирование» является дискуссионным, недостаточным и неопределенным и практически неэффективным [2, с. 10]. Однако представляется, что оба вида правового регулирования — и общеправовое, и индивидуальное — характеризуются нормативным характером, поскольку «нормируют» общественные отношения. В первом случае, при помощи норм права общего, абстрактного характера, во втором — при помощи индивидуализированных, конкретных норм.

Локальное регулирование, на наш взгляд, представляет собой нормативное правовое регулирование, находящееся на стыке общего и индивидуального регулирования общественных отношений. Безусловно, что локальное регулирование носит правовой характер. Возникает вопрос — оно общее или индивидуальное? Локальный уровень регулирования общественных отношений не всегда означает, что оно индивидуально. Принято считать, что индивидуальное регулирование осуществляется при помощи правоприменительных актов, а общее регулирование — при помощи нормативных правовых актов.

В этой связи интересной является точка зрения Ю. В. Медной, которая вводит в научный оборот понятие «поднормативное регулирование», понимая под ним упорядочение общественных отношений на уровне правоприменительной практики [5, с. 13]. Необходимость поднормативного регулирования возникает в связи с наличием какого-либо нормативного регулятора и конкретной правовой возможности субъектов права своею волей самостоятельно определять собственные права и обязанности. Это, по мнению автора, может происходить как посредством совершения гражданско-правовых сделок, так и путем принятия юридическими лицами обязательных для своих членов локальных актов. Следовательно, поднормативное регулирование может быть как индивидуальным, так и локальным. Однако, такая позиция представляется не бесспорной, поскольку сводит понятие локального акта к поднормативному регулятору.

Общеправовая категория «локальный акт» в теории права, на наш взгляд, не является достаточно исследованной и вызывает ряд дискуссий. Одним самых спорных, пожалуй, является вопрос — является ли локальный акт нормативным и правовым? Отвечая на него, на наш взгляд, следует обозначить следующее. Локальные нормативные акты организаций различных форм собственности, как представ-ляется,можно признать в качестве источника права, содержащего нормы права, направленные на регулирование общественных отношений в пределах данных организаций. Наряду с действующим законодательством локальные акты занимают весьма значимое место в системе правового регулирования общественных отношений. Как отметила Л. А. Морозова, локальным актам отводится специфическое место в системе правовых актов России, которое обусловлено децентрализованным характером данного вида правового регулирования и его приближенностью к условиям деятельности каждой организации. Локальные акты, по мнению автора, обладают значительным нормативно-функциональным потенциалом и возможностью совершенствования само-управленческой деятельности [7, с. 365].

В юридической литературе особое внимание ученых традиционно привлекают вопросы о юридической природе локальных актов в сфере трудового права. Вместе с тем локальное регулирование присуще некоторым крупным сферам общественных отношений, например, сфере образования.

Можно отметить ряд дискуссионных вопросов, касающихся теории локальных актов, а именно:

• 1.    Вопрос терминологии. Одновременно для обозначения локальных актов употребляются понятия «локальный акт», «локальный нормативный акт», «локальный нормативный правовой акт». На первый взгляд может показаться, что понятия являются тождественными, однако они имеют существенные отличия, как с теоретической, так и с практической точки зрения. Следует отметить, что законодатель употребляет понятие локального нормативного акта. Однако при этом правовой характер данных актов законодательно не подтвержден и не опровергнут. Исходя из анализа признаков и содержания локальных актов, все же, можно сделать вывод о том, что большей части этих актов присущ правовой характер.

• 2.    Вопрос о месте локальных актов в системе правового регулирования общественных отношений. А именно, входят ли локальные акты в систему законодательства Российской Федерации и являются ли они источниками права. Так, А. В. Минбалеев и Е. В. Георгиева высказывают мнение, что локальные нормативные акты могут заполнять пробелы в законодательстве и осуществлять

первичное правовое регулирование при отсутствии соответствующих вышестоящих нормативных правовых актов [6, с. 107]. О. А. Короткова подчеркивает, что локальные нормативные акты и внутренние нормативные документы являются неотъемлемой частью российского законодательства [3, с. 57]. Так, локальные акты могут восполнять пробелы в законодательстве, устанавливая при этом внутренние процедуры, не обозначенные в нормативных правовых актах, обеспечивать исполнение норм вышестоящих нормативных актов и не дополнять их, а также детально конкретизировать общие нормы, устанавливая рекомендации и правила по применению нормативных правовых актов.

Таким образом, локальный акт представляет собой нормативный правовой акт, выступающий средством общего правового регулирования на локальном уровне, а значит, является средством конкретизации права.

Понятие локального акта в юридической литературе чаще всего дается применительно к сфере трудового права. В более общем смысле локальный нормативный правовой акт можно определить следующим образом. Это принятый в пределах своей компетенции в установленном законодательством Российской Федерации и уставом организации юридический документ, содержащий нормы права, направленные на регулирование основных вопросов организации и осуществления деятельности данной организации, обладающий юридической силой, влекущий возникновение, изменение или прекращение общественных отношений либо создающий правовую основу для правовых последствий.

В качестве основных свойств локальных нормативных актов можно назвать следующие.

Локальный акт представляет собой разновидность нормативного правового акта, выступает источником права. Данный вывод обосновывается тем, что локальный акт содержит нормы права, т. е. общеобязательные правила поведения, направленные на неоднократное регулирование общественных отношений в данной организации. Таким образом, локальный акт устанавливает границы возможного или должного поведения участников правоотношений. И, несмотря на то, что в законодательстве употребляется термин «локальный нормативный акт», все же необходимо заметить, что данный акт носит правовой характер.

Локальные акты принимаются только в пределах компетенции данной организации, установленной законодательством Российской Федерации. Устанавливая общие правила правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, законодатель предоставляет организациям возможность, а в некоторых случаях возлагает на них обязанность, принимать локальные акты по вопросам осуществления их деятельности. При помощи локальных актов устанавливается уникальный правовой режим организации, который позволяет сформировать комплекс разного рода условий, способствующих эффективному функционированию данной организации.

Особо необходимо подчеркнуть подзаконный характер локальных актов организаций. Это означает, что они должны строго соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации, основываться на нем и не противоречить ему. Важно подчеркнуть, что локальные акты должны способствовать эффективной реализации законодательства, конкретизировать его положения и создавать условия для претворения этих положений в жизнь.

Локальные акты организаций принимаются по процедуре, определенной законодательством и уставом (локальными актами) данной организации. Следует отметить, что процедура принятия локальных актов носит весьма важный характер, поскольку способствует не только обеспечению законности содержания акта, но и учету мнения трудового коллектива данной организации. Кроме того, процедура принятия локального акта обеспечивает также его официальный характер и подчеркивает его юридическую силу.

Формальная определенность локального акта. Локальный нормативный акт представляет собой разновидность юридического документа, т. е. официального письменного акта компетентного органа (субъекта), содержащего правовую информацию. Помимо прочих характеристик, важной чертой юридического документа является соответствие его правилам юридической техники, среди которых выделяют требования к его структуре, стилю изложения, соблюдение языковых правил, наличие реквизитов и т. д.

Предмет правового регулирования, т. е. локальные нормативные правовые акты, направлены на регулирование основных вопросов организации и осуществления деятельности данной организации. Локальный акт обеспечивает оперативность и конкретность правового регулирования отношений внутри организации, и в то же время отличается подвижностью и динамичностью.

Локальные акты обладают юридической силой. Юридическая сила представляет собой способность локального акта вызывать правовые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения общественных правоотношений. Юридическую силу акту придают не только официальные реквизиты, но и статус субъекта, его издавшего. Это определяет место акта в системе локальных актов данной организации. Так, например, приоритет будет иметь устав организации.

Кроме того, необходимо отметить, что локальные нормативные правовые акты всегда влекут определенные правовые последствия. Они либо устанавливают правовые основания для возникновения, изменения или прекращения правоотношений, либо сами выступают в качестве юридического факта, влекущего правовые последствия.

Как указал М. П. Петров, локальный акт, не находящийся в противоречии или конкуренции с законодательством, представляет собой служебное поручение, сформулированное на основе общих норм об управлении организацией. Это означает, что локальные акты имеют однотипные правовые последствия, а именно, они санкционируют действия субъектов, устанавливают обязательные процедуры и границы поведения названных субъектов. Тем самым достигается цель локального регулирования — реализация законодательства [9, с. 12].

Вместе с тем, локальное регулирование возлагается на органы управления организацией. Поэтому локальные акты имеют признаки управленческих актов, организующих процессы, протекающие в данной организации.

Заключение

В итоге можно сделать вывод: локальные акты имеют особое значение в регулировании общественных отношений, поскольку принимаются по основным вопросам деятельности организации, позволяют учитывать при их принятии мнение коллектива и представительных органов, «приблизить» законодательство к специфике деятельности данной организации, т. е. фактически выступать средством конкретизации законодательства применительно к конкретной сфере и специфике деятельности организации.

Несмотря на высокий регулятивный потенциал локальных актов организаций, практика показывает, что на сегодняшний день существуют и некоторые проблемы в системе локального регулирования. Среди них можно обозначить следующие:

• —    локальные нормативные акты организаций зачастую просто дублируют законодательство, что делает их существование бессмысленным;

• —    локальные акты носят поверхностный характер, т. е. фактически не работают, что нивелирует их регулятивные свойства и не позволяет адресатам локальных норм руководствоваться последними в процессе своей деятельности;

• —    локальные нормативные акты одной организации копируют локальные акты другой организации, что негативно сказывается на процессе индивидуализации и само-регламентации организацией локальных отношений;

• —    локальные акты часто не соответствуют требованиям юридической техники, что существенно сказывается на качестве и эффективности реализации данных актов;

• —    локальные акты противоречат законодательству, что в принципе не допустимо и чревато нарушением прав и законных интересов граждан и организаций.

Решение данных проблем на законодательном уровне осуществить невозможно. Оно требует усилий со стороны самих организаций. И если в органах власти, государственных и муниципальных организациях процессы локального нормотворчества протекают более успешно, то в чатных струтурах они, как правило чаще страдают указанными недостатками. Рекомендациями в их преодолении могут стать более «чуткое» отношение к собственной специфике, качественный отбор претендентов на должности правовых (юридических) отделов, регламентация процессов локального нормотворчества, применение современных информационных технологий в сфере локального нормотворчества, учета и хранения локальных актов и другие.