Механизм административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства

Культура того или иного народа - уникальное, неповторимое, многогранное явление. Возрождение России как независимого и суверенного государства с собственным прошлым, настоящим и будущим невозможно без объективизации в той или иной форме тех достижений, благодаря которым можно рассматривать нашу страну, ее культуру и историю как неотъемлемые составляющие цивилизационного развития человечества. Государственная политика в области культуры - один из приоритетов экономического процветания, государственного суверенитета и самобытности России. Существующее состояние культуры в Российской Федерации (далее РФ) требует новых политических подходов, программ и механизмов их реализации, о чем прямо подчеркивается в Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2024 № 2501-р.

В современном государстве среди многих отраслей права административное право играет довольно важную роль, поскольку способствует упорядочению целого ряда важных общественных отношений в различных сферах публичного управления, определяет порядок реализации соответствующими субъектами отдельных функций государства, в том числе и реализации культурной функции.

Осуществление административным правом этой роли, на наш взгляд, связано с системным влиянием этой отрасли на соответствующие общественные отношения, что происходит благодаря определенным правовым явлениям, которые образуют механизм административно-правового обеспечения соответствующей функции государства. В этом контексте заслуживает внимания вопрос определения сущности и структуры этого механизма, решение которого может быть положено в основу его совершенствования. Указанная проблема является актуальной, поскольку ее решение непосредственно касается таких задач административных реформ в России, начавшихся в 2003 г. и продолжающихся в настоящее время в связи с конституционными новеллами, как формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления публичного управления, в т. ч. и в сфере культуры.

На недостатки реализации государственной политики в сфере культуры указывают и ученые, отмечая несоответствие провозглашенных целей государственной политики в сфере культуры современным тенденциям культурного развития общества.

Как отмечает Б. В. Россинский, «происходящая в последние 12 — 13 лет не всегда последовательная, но осторожная, избегающая резких движений модернизация структуры федеральных органов исполнительной власти во многом объясняется как слабой теоретической проработкой этого вопроса, явно недостаточным обобщением имеющейся практики организации работы различных отраслей хозяйства, так и главным образом необходимостью во что бы то ни стало сохранить стабильность государственного управления, которая может нарушиться при непродуманных, поспешных преобразованиях системы и структуры данных органов» [1, с. 31-38].

Следовательно, вопросы формирования новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления государственного управления в сфере культуры требуют своего решения, в том числе и относительно механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства.

Исследованиями проблематики механизма административно-правового обеспечения соответствующих функций государства в правовой науке занимались многие ученые. В частности, над этими проблемами работали такие ученые, как И. А. Адмиралова, [2] С. С. Алексеев [3], Г. В. Атаманчук [4], С. В. Барабанова [5], Д. Н. Бахрах [6, 8], Н. И. Матузов [7], А. В. Малько [7], Б. В. Россинский [1, 8], Ю. Н. Старилов [8] и др.

Как показывает обобщение научной литературы, изучению проблематики, связанной с механизмом административно-правового обеспечения соответствующих функций государства, в науке административного права было посвящено немало трудов ученых.

Однако анализ последних научных исследований в этой сфере свидетельствует о том, что этот вопрос преимущественно прорабатывался в общетеоретическом плане, где исследованию механизма административно-правового обеспечения отдельных функций государства не всегда уделялось достаточного внимания. Например, таким отдельным направлением, которое требует своего более глубокого исследования, является проблематика механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства. Важность таких узконаправленных исследований, как мы полагаем, объясняется тем, что механизм административно-правового обеспечения функций государства как общее явление, при его направлении на конкретную сферу публичного управления, в нашем случае сферу культуры, получает собственную специфику, что делает его явлением особенным. Именно особенности, которые присущи механизму административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства, должны стать объектом научного исследования, что и обуславливает цель этой статьи. Такой подход не только обеспечит выявление содержания составляющих этого механизма в его направлении на сферу культуры, но и будет способствовать разработке соответствующих предложений по его совершенствованию, что обеспечит как надлежащую реализацию конституционных норм, имеющих отношение к определению системы обязанностей государства в сфере культуры, так и культурных прав и свобод граждан. С методологической точки зрения выявление особенностей структуры механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства и установление его содержательного наполнения предоставит нам возможность проработать типовые формы характеристики этого правового явления в его непосредственном применении к отдельным направлениям реализации этой функции.

Прежде всего, выразим свое отношение к пониманию понятия «культурная функция государства». Культурная функция относится к перечню основных внутренних функций государства, а ее содержание составляет сегодня государственная поддержка развития культуры - литературы, искусства, театра, кино, музыки, живописи, архитектуры, телевидения и других средств массовой информации; сохранение историко-культурных памятников, исторических комплексов, архивов, музеев, библиотек и тому подобное

В период существования Советского государства соответствующая деятельность воплощалась в рамках культурно-воспитательной (идеологической) функции, которая, как отмечал В. Ф. Погорелко, по своему содержанию включала: деятельность государства по руководству народным образованием; деятельность государства в области науки; деятельность государства в области издательского дела, полиграфии и книжной торговли; деятельность государства в области культуры, культурно-просветительской работы, литературы, профессионального искусства, художественной самодеятельности, библиотечного и музейного дела, охраны памятников истории и культуры; деятельность государства по обеспечению развития и надлежащего функционирования средств массовой информации - прессы, радио, телевидения [9].

Разногласия во взглядах ученых по этому поводу имеют место и сейчас. Можем отметить, что в научной литературе отсутствует единая точка зрения относительно содержания культурной функции государства. Существует широкий и узкий подход к ее толкованию. В первом случае авторы, рассматривая культурную функцию, отмечают, что в ее пределах осуществляется государственная поддержка развития не только собственно культуры (узкий подход), но и образования и науки, охраны культурного наследия и т.д. (широкий подход). Как свидетельствует анализ действующего законодательства, в частности ст. 43, 44, 71, 72 Конституции Российской Федерации, для столь широкого понимания этого понятия есть все основания.

Анализируя указанные точки зрения, подчеркнем, что, на наш взгляд, более логично взвешенным является именно широкий подход к толкованию культурной функции, поскольку он позволяет под одним знаменателем объединять все направления государственной деятельности, которые тесно связаны с нематериальным (духовным) состоянием человека. Исходя из этого мы склонны определить культурную функцию государства как такой вид деятельности его органов и других уполномоченных субъектов, направленной на поддержку реализации частными лицами своих духовных (нематериальных) интересов, связанных с собственно культурой (узкий подход), образованием, наукой, охраной культурного наследия и т. п.

Продолжая исследование основного вопроса статьи, определим наше отношение к общему понятию «механизм административно-правового обеспечения». Раскрытие сущности и значения этого понятия, его структурного строения позволит нам на основании учета его признаков, выяснить те существенные особенности, которые будут иметь место при применении его для реализации культурной функции государства.

Анализ научной литературы свидетельствует о происхождении понятия «механизм административно-правового обеспечения» от государства и его неотъемлемого атрибута -государственной власти, а по своему характеру связано с осуществлением публичного управления. Уточним, что административно-правовое регулирование имеет дело именно с государственно-властными полномочиями, полномочиями государственно-властного характера, которые по своему назначению направлены на обеспечение надлежащего уровня стабильности особой социальной системы - общества.

Воплощение государственной власти в деятельность органов государственной власти через такие средства ее осуществления, как политика, административные акты, правовые нормы, экономическое стимулирование, идеологическое влияние, способы принуждения, обеспечивает функционирование государственно-властного механизма, частью которого является механизм административно-правового обеспечения культурной функции государства.

Характеризуя понятие «механизм административно-правового обеспечения», вполне возможно выделить следующие основные признаки, которые и будут его определять. К их числу, на наш взгляд, следует отнести:

• -    неразрывную связь с государством;

• -    характеристика его как средства реализации государственной власти, определяющая управленческую направленность механизма;

• -    существование в виде взаимосвязанной системы средств, имеющих правовую форму опосредования;

• -    направленность на упорядочение не только общественных отношений, но и отношений в сфере исполнительной деятельности государственных органов;

• -    реализация механизма через управленческую деятельность органов государственной власти;

• -    наличие соответствующего объекта обеспечения (управления), которым, как правило, обязательно выступают определенные права, потребности лица, группы лиц, общества, а также функция государства, которая их касается;

• -    одновременное выполнение функций правотворчества и правореализации.

Таким образом, механизм административно-правового обеспечения является способом осуществления государственно-властных полномочий при административно-правовом регулировании общественных отношений, возникающих в соответствующей сфере. Они осуществляются уполномоченными на то государственными органами с целью обеспечения функций государства. Следует отметить, что задачей административного права в данном случае является не только легитимизация властных полномочий при заложении правовых основ публичного управления, направленного на реализацию функций государства, в частности в сфере культуры.

Как задачей административного права нами также рассматривается правовое обеспечение регламентации порядка реализации отдельных функций государства субъектами публичного управления. И это замечание является довольно важным, потому что в таком случае этот механизм выступает не только как нечто направленное на упорядочение определенных общественных отношений, но и как средство упорядочения государственной власти, которая осуществляется через деятельность соответствующих государственных органов. В таком случае мы получаем соответствующее функциональное и правовое единство, которое воплощается в этом развитии механизма правового регулирования, где единство составляет правовая основа и организационная структура исследуемого нами механизма.

Рассматривая с таких позиций механизм административно-правового обеспечения, то можно выделить ряд важных моментов. Их выделение не только дает нам возможность комплексно рассмотреть основной вопрос этой статьи, но и способствует формированию более полного представления о взаимосвязи между деятельностью государственных органов и обеспечением надлежащего выполнения культурной функции государства. При этом обратим внимание на такое обстоятельство, что право, в пределах которого существует этот механизм и которым он непосредственно зафиксирован в общественно-государственном бытии, является «физически» неделимым, саморазвивающимся целым, и это проявляется в его системности и внутренней юридической согласованности. Соответственно, это свойство распространяется на те явления, которые имеют правовую природу. С этих позиций мы рассматриваем механизм административно-правового обеспечения функции государства как системное образование, имеющее собственную структуру.

Обобщая вышесказанное, к моментам, которые определяют содержание исследуемого нами механизма, можно отнести следующие:

• -    во-первых, в структуре механизма административно-правового обеспечения находятся две взаимосвязанные подсистемы средств упорядочения отношений (общественных отношений и государственно-властных отношений), которые в своей совокупности и образуют указанный механизм;

• -    во-вторых, в целом, выступая как средство реализации государственной власти по управлению общественными отношениями вообще, этот механизм не исключает возможности его деления, специализации с целью наилучшего обеспечения отдельных однородных групп общественных отношений, которые охватываются конкретными функциями государства, например, культурной функцией;

• -    в-третьих, при таком разделении общего механизма административно-правового обеспечения реализации функции государства на отдельные видовые механизмы, то, соответственно, в пределах этих видовых механизмов (например, обеспечение реализации экономической, экологической, культурной функции государства и т. п.), выделенные нами подсистемы характеризуются собственным, особым содержанием, определяемым как объект обеспечения (культура), так и спецификой обусловленной этим объектом функции государства - культурной функции государства.

Установив основные характерные черты и содержательные признаки механизма административно-правового обеспечения как общего родового явления, рассмотрим видовые особенности и специфику этого механизма в части реализации его относительно культурной функции государства.

Нами уже было отмечено, что именно объект обеспечения, каким выступает сфера культуры (образование, наука, искусство, средства массовой информации, историкокультурные объекты и т. п.), а также характер и специфика осуществления отдельной функции государства и определяют особенности механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства. Поэтому рассмотрим каждое из этих явлений отдельно с целью установления их взаимосвязи и взаимодействия с этим механизмом. Что касается объекта обеспечения, то мы, поддержав широкий подход к определению содержания культурной функции государства, считаем, что сферу культуры в обществе и государстве составляют соответствующие правоотношения, возникающие в процессе реализации частными лицами или их объединениями прав, свобод и законных интересов, связанных с удовлетворением потребностей в образовании, науке, искусстве, получении информации, пользовании историко-культурными объектами и т. п. То есть можно вести речь, что основным объектом обеспечения со стороны государства являются правоотношения в сфере культуры.

Рассматривая правоотношения в целом, следует иметь в виду, что это правовое явление имеет собственную структуру, которую составляют соответствующие элементы. Так, в теории права к структурным составляющим правоотношений относят субъекты (физические и юридические лица), объекты (то, по поводу чего возникает и осуществляется деятельность его субъектов) и содержание (субъективные права и обязанности, которые выражают связь между субъектами правоотношений [7, с. 348]. Из приведенных элементов структуры правоотношений, как мы полагаем, специфика сферы культуры больше всего воплощается в объекте и обусловленных его существованием субъективных правах и обязанностях субъектов правоотношений.

Способствуя обеспечению правоотношений в сфере культуры, государство основное внимание должно направлять именно на эти явления (блага, ценности, субъективные права физических и юридических лиц), а сам механизм административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства, формы и методы упорядочения правоотношений в этой сфере, которые применяются в пределах этого механизма, должны учитывать их специфику и соответствовать современным взглядам на роль и функции государства.

По поводу того, что механизм административно-правового обеспечения функций государства должен учитывать современное состояние развития общественных отношений в государстве, в том числе и в сфере культуры, обратим внимание, что в современных условиях государство не должно отказываться от участия в развитии культуры, а наоборот - должно отказываться от упрощенных подходов, где переход от «управления» к поддержанию культуры означает создание условий максимального обеспечения этой сферы. Именно поэтому акцентируем внимание на усовершенствовании, в котором нуждается также структура публичного управления, в частности, путем уменьшения административного влияния государства в культурной сфере. По нашему глубокому убеждению управленческое влияние на сферу культуры, т. е. соответствующие правоотношения, должно быть максимально минимизированным, поскольку культура, как и рыночная экономика, должна развиваться по собственным законам. Необходимость такого шага не должна вызывать никаких сомнений, поскольку реалии сегодняшнего дня требуют создания таких условий для реализации культурной функции государства, при которых исключалось бы любое прямое управленческое воздействие на объекты культуры.

В этом контексте учитывая основные положения Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 г., необходимо ввести государственно-общественную модель управления в сфере культуры, которая обеспечивает максимальное привлечение общественных структур к выработке и принятию обоснованных, согласованных управленческих решений с учетом культурных запросов всех субъектов культурной деятельности, и способствует оптимизации государственной политики в сфере культуры. По нашему мнению, исключение прямого управленческого влияния на объекты культуры, а также децентрализация и демократизация управления сферой культуры связаны и с характером современного состояния развития этой сферы. Учитывая изложенное, относительно взаимосвязи объекта влияния (правоотношений в сфере культуры) и определения особенностей механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства, мы можем сделать следующие выводы:

во-первых, характер правоотношений (публичный, частный или частно-публичный), способ их упорядочения (принудительное воздействие или обеспечение прав личности), значение объекта правоотношений (конституционное право или иной уровень правового регулирования) определяют то, каким образом будет построен этот механизм, какие формы и методы достижения стоящих перед ним задач в него будут включены;

во-вторых, признание объектами влияния правоотношений в сфере культуры, а также наличие взаимосвязи между ними и механизмом обеспечения указывает на то, что в состав указанного механизма входят те правовые явления, с помощью которых государство упорядочивает те или иные общественные отношения.

Раскрыв характер взаимосвязи правоотношений в сфере культуры и механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства, обратим внимание на то, какое влияние на этот механизм оказывает характер осуществления функции государства, реализацию которой и обеспечивает этот механизм.

При исследовании этого вопроса вновь отметим, что механизм административноправового обеспечения реализации культурной функции государства, прежде всего, должен упорядочить деятельность соответствующих государственных органов, которая обусловлена реализацией этой функции. Но, с другой стороны, и сама функция оказывает обратное влияние на механизм ее реализации. Так, культурная функция государства, имея собственную специфику как относительно особенное и самостоятельное явление общественного бытия, в современных условиях существования нашей страны, должна воплощаться в иных, чем были присущими командно-административной системе, формах и методах обеспечения ее реализации, на что мы уже обратили внимание. Именно поэтому от того, признана ли в праве соответствующей страны сфера культуры и корреспондирующая ей функция государства как отдельное общественное явление, каким образом они упорядочиваются, зависит определение тех средств (способов), которые опосредуют их обеспечение. В частности, как указывает С. В. Барабанова, содержание реализации такой комплексной функции, как функция развития культуры, науки и образования, заключается в государственной поддержке, их приоритетном развитии, создании благоприятных условий для творческой деятельности и т. п. [10, с. 68-88].

В позиции С. В. Барабановой, на наш взгляд, и находит свое проявление тот момент, на который мы указывали как на фактор, который, наряду с правоотношениями в сфере культуры, определяет особенность механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства. Мы имеем в виду то, что специфика реализации указанной функции государством, которое считает себя демократическим, социальным, правовым, а также то, каким образом и на каких принципах оно осуществляет ее реализацию, в определенной части влияет на содержание механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства. Это влияние касается характера упорядочения государственно-властных отношений, что проявляется в правовой регламентации порядка реализации отдельных функций государства субъектами публичного управления.

Таким образом, если мы ведем речь о том, что отношение государства к сфере культуры должно строиться на иных, чем до сих пор, принципах, то характер выполнения соответствующей функции также должен претерпевать соответствующую трансформацию. В свою очередь, это должно отразиться в особенностях механизма реализации государственной власти, которая находит свое осуществление через деятельность соответствующих государственных органов, в том числе и в сфере управления культурой. В частности, характеризуя правовое регулирование социально-культурной сферы, можно выделить следующие его направления: закрепление основных принципов организации и деятельности органов государства, совершенствование системы органов управления, оптимальное распределение компетенции между ними, улучшение процедурной работы аппарата управления, порядка осуществления возложенных на него задач и функций.

Из этого можно сделать вывод, что рассматриваемый нами механизм административноправового обеспечения реализации культурной функции государства, поскольку он базируется на нормах права и включает в себя деятельность соответствующих государственных органов, должен отражать те направления развития, что характерно для современного публичного управления. Мы считаем, это находит свое проявление в том, что указанный механизм в присущих ему формах и присущими ему средствами в сфере культуры должен: определять основы деятельности государственных органов; способствовать формированию целостной и непротиворечивой их системы; оптимизировать распределение компетенции между ними; формировать наиболее эффективную процедуру работы субъектов управления.

Признание влияния характера и особенностей самой культурной функции государства на механизм ее обеспечения указывает на то, что в состав указанного механизма, в качестве его подсистемы входят те правовые явления, с помощью которых государство упорядочивает реализацию государственно-властных отношений (деятельность органов государственной власти). В их состав, можно отнести: политику в соответствующей сфере, административные акты, правовые нормы, стимулирование, идеологическое влияние, способы принуждения и т. п.

Что же касается механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства, то можно отметить следующее: он является средством реализации государственно-властных полномочий в этой сфере и который представляет собой целостную систему влияния на сферу культуры; в состав этого механизма входит две взаимосвязанные подсистемы средств упорядочения отношений (общественных отношений и государственно-властных отношений); на определение содержания и особенностей реализации этого механизма влияют объект обеспечения (правоотношения в сфере культуры (образование, наука, искусство, средства массовой информации, историко-культурные объекты и т. п.), а также характер и специфика осуществления культурной функции государства; признание объектом влияния правоотношений в сфере культуры, а также наличие взаимосвязи между ними и механизмом обеспечения указывает на то, что в состав указанного механизма входят те правовые явления, с помощью которых государство упорядочивает общественные отношения.

Таким образом, системный взгляд на механизм административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства, а также выявление диалектической взаимосвязи между ним и правоотношениями в этой сфере и спецификой реализации культурной функции государства в современных условиях раскрывает те формы, в которых происходит сочетание и согласование государственных и частных интересов в этой сфере.

Исходя из этого, необходимо признать, что повышение эффективности действия механизма административно-правового обеспечения реализации культурной функции государства может быть осуществлено только при условии дальнейшего совершенствования отдельных его подсистем. Это касается как усовершенствования средств упорядочивания общественных отношений в этой сфере, так и усовершенствования административноправового регулирования деятельности органов государственной власти в этой сфере.

Именно поэтому, дальнейшие научные исследования, касающиеся административноправового обеспечения реализации культурной функции государства, должны быть направлены на установление системы юридических средств, которые входят в состав этого механизма, а также на особенности его применения относительно отдельных направлений реализации культурной функции государства.