Механизм гражданско-правового регулирования возмещения вреда жизни или здоровью сотрудников полиции

В настоящее время вопросы возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников органов внутренних дел, регулируются в соответствии с Инструкцией, утвержденной Приказом МВД РФ от 15 октября 1999 г. № 805 1 (далее — Инструкция).

В ходе анализа данных о применении Инструкции, а также судебной практики, выявилась многогранность проблемных аспектов, связанных с недостаточностью правового регулирования в области возмещения вреда, причиненного сотрудникам органов внутренних дел.

Во многом проблемы обусловлены неоднозначностью в применении положений Инструкции в следующих случаях:

• 1)    при определении степени утраты трудоспособности сотрудниками правоохранительных органов, а также лицами, уволенными со службы;

• 2)    при разрешении вопросов об отнесении сотрудников к категориям, осуществляющим и не осуществляющим служебную деятельность, что имеет определенное значение для предоставления соответствующих гарантий и компенсаций;

• 3)    при рассмотрении вопросов об определении источника выплаты единовременных пособий и сумм в возмещение ущерба возникают ситуации, в которых не представляется возможным определить источник финансирования из-за того, что ОВД, являющийся последним местом службы пострадавшего, ликвидирован;

• 4)    при принятии решения о выплате единовременного пособия в случае гибели (смерти) сотрудника членам его семьи, которая согласно Инструкции может быть произведена после определения круга лиц, имеющих на него право, в равных долях. Реализация данного права затруднена в случае отсутствия либо невозможности определения местонахождения хотя бы одного из выгодоприобретателей.

Сложности в применении Инструкции также связаны с отсутствием института индексации выплачиваемых денежных компенсаций, поскольку у органов внутренних дел нет полномочий на принятие решений о ее производстве в отсутствие соответствующего судебного постановления 2.

Все выявленные недостатки существующей системы компенсационных выплат сотрудникам полиции связаны, прежде всего, с отсутствием четкого механизма гражданско-правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции Российской Федерации, что, в свою очередь, порождает все проблемы функционирования данного института.

Первоначально идею механизма воздействия права на общественные отношения выдвинул Н. Г. Александров, теоретические обобщения по данной проблеме были проведены Л. С. Явичем, а несколько позднее — В. М. Горшеневым. Определенный вклад в разработку вопросов механизма правового регулирования внесли П. Е. Недбайло, А. С. Пиголкин, М. П. Лебедев, Н. И. Ма-тузов и ряд других ученых-юристов 3.

Основополагающими трудами в разработке данного вопроса считаются работы С. С. Алексеева 4, и предложенная им конструкция в последующем не претерпела существенных изменений. В механизме правового регулирования С. С. Алексеев выделяет три основные элемента (правовые средства): 1) юридические нормы; 2) правовые отношения; 3) акты реализации прав и обязанностей. Факультативным элементом являются акты применения права 5.

Такое представление о структуре механизма правового регулирования широко распространено, но не является единственным. Так, А. В. Малько выделяет следующие основные элементы правового регулирования:

• 1)    норма права;

• 2)    юридический факт или фактический состав с таким решающим фактом, как организационно-исполнительный правоприменительный акт;

• 3)    правоотношение;

• 4)    акты реализации прав и обязанностей;

• 5)    охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент) ⁶.

В теории гражданского права очень мало внимания уделялось такой категории, как механизм гражданско-правового регулирования. В современных работах по гражданскому праву внимание обращается в основном на регулирование отдельных правоотношений, например, различного рода сделок, договоров 7. В то же время не определяется понятие самого механизма гражданско-правового регулирования, не уделяется внимание его структуре, закономерностям и особенностям функционирования. Чаще всего механизм гражданско-правового регулирования рассматривается как юридическая конструкция во взаимодействии с другими правовыми конструкциями 8. Однако этого недостаточно для понимания этой юридической категории. Важно выявить внутренние взаимосвязи механизма регулирования правоотношений в связи с возмещением вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции, что позволит упорядочить правовые средства и тем самым добиться эффективности этого правового института, достичь цели — защиты сотрудников органов внутренних дел в случае причинения вреда их жизни или здоровью.

В этой связи в качестве одного из приоритетных направлений эффективного внедрения гражданско-правовых норм в сферу правоохранительной деятельности и должного обеспечения защиты прав сотрудников полиции нам видится потребность теоретической разработки механизма гражданско-правового регулирования отношений в сфере возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции России.

Само гражданско-правовое регулирование как инструмент социального управления призвано упорядочивать общественные отношения, обеспечивая реализацию позитивных интересов субъектов. В рамках этого процесса, как правило, встречаются многочисленные препятствия, которые без своевременного их устранения снижают эффект правового регулирования.

Препятствием можно считать такой фактор, который ставит преграду процессу упорядочивания социальных связей и действует в противоречии с правовыми целями и принципами. Препятствия — это естественные и искусственные трудности, препоны, барьеры, тормозящие по тем или иным причинам управленческий процесс и мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций.

Препятствия можно классифицировать по различным основаниям в зависимости от того, поддается препятствующий фактор управлению, или нет 9. Примером первых могут служить ошибки в правоприменении, коллизион-ность норм права и т. д., которые устранимы в процессе управления и поддаются целенаправленной корректировке. Ко вторым препятствиям относятся стихийные бедствия, природные явления, климатические условия и другие факторы, не управляемые человеком.

Механизм гражданско-правового регулирования и есть та совокупность гражданско-правовых средств, которая позволяет наиболее последовательно бороться с препятствиями и юридически гарантировать позитивные последствия. Отдельные юридические инструменты этих гарантий в полной мере обеспечить не смогут.

Итак, механизм гражданско-правового регулирования — это система правовых средств, находящихся во взаимосвязи и взаимодействии и способствующих реализации цели преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения законных интересов субъектов права.

В рамках гражданско-правовых отношений, возникающих в сфере возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции Российской Федерации, механизм гражданско-правового регулирования можно определить как особую гражданско-правовую категорию, представляющую собой систему гражданско-правовых средств, при помощи которых обеспечивается эффективное правовое воздействие на общественные отношения в сфере возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции.

Выделение необходимых элементов данного механизма гражданско-правового регулирования невозможно без обозначения соответствующих стадий его функционирования.

На первой стадии формируется правило поведения (норма права), которое направлено на удовлетворение тех или иных интересов человека и требующих их справедливого упорядочивания. На этой стадии определяется не только круг законных интересов, соответствующих правоотношений, в рамках которых поведение будет правомерным, но и прогнозируются препятствия этому процессу, выявляются возможные правовые средства их преодоления. Элементом механизма правового регулирования на данной стадии будет гражданско-правовая норма.

Во-первых, она регламентирует поведение субъектов гражданско-правовых отношений, а именно, сотрудника полиции, с одной стороны, и государства в лице его должностных лиц, с другой. Во-вторых, в норме определяется круг возможных законных интересов данных субъектов и тех правоотношений, в рамках которых их осуществление будет правомерным. И, в-третьих, норма определяет круг возможных условий, препятствующих удовлетворению интересов субъектов правоотношений и пути преодоления данных препятствий.

На этой стадии проявляется искусство правотворческих органов, их умение учитывать реальные возможности и предвидеть наступающие последствия.

На второй стадии гражданско-правового регулирования происходит определение специальных условий, при наступлении которых включается действие общих программ и которые позволяют перейти от общих правил к специальным. Элементом на данной стадии является юридический факт , который используется в качестве «спускового крючка» для движения конкретных интересов по юридическому «каналу» ¹⁰.

Таким образом, в механизме гражданско-правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников поли- ции, должны быть учтены условия, при наступлении которых начнется процесс возмещения вреда.

И это целая система юридических фактов, где один из них должен быть обязательно решающим. Отсутствие подобного решающего юридического факта выступает в роли препятствия, которое необходимо рассматривать и с содержательной, и с формальной стороны. С точки зрения содержания препятствием будет выступать неудовлетворенный интерес субъекта, а также общественный интерес, с формальной — отсутствие решающего юридического факта. Преодоление последнего препятствия осуществляется только посредством правоприменительной деятельности, принятием и исполнением соответствующего акта применения права.

Третья стадия включает юридические связи управомоченных и обязанных субъектов, выраженных в соответствующих правоотношениях. Юридический факт будет служить основанием для их возникновения. На этой стадии абстрактные правовые программы трансформируются в конкретные действия субъектов. Элементом данной стадии является правоотношение.

В рамках механизма гражданско-правового регулирования отношений в сфере возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции, данная стадия находит выражение в установлении конкретных правил поведения субъектов правоотношений, которые чаще всего носят императивный характер.

Четвертая стадия — реализация субъективных прав и юридических обязанностей, при которой гражданско-правовое регулирование достигает своих целей — удовлетворяется законный интерес субъекта права. Акты реализации субъективных прав и обязанностей — это основное средство, при помощи которого права и обязанности претворяются в жизнь, проявляясь в конкретном поведении этих субъектов. Акты могут быть связаны с соблюдением, исполнением или использованием права.

В механизме гражданско-правового регулирования анализируемых правоотношений, при соблюдении права, субъект обязан воздержаться от совершения действий, запрещенных нормами права.

При исполнении обязанностей лицо должно активными действиями удовлетворить интересы контрсубъекта, не нарушая в какой-либо форме (невыполнение, частичное невыполнение обязанностей, удовлетворение своих интересов, противоречащих интересам контрагента, и т. п.) общественные интересы.

При использовании права субъект получает благо, ценность, удовлетворяет личные законные интересы. При этом он не должен препятствовать удовлетворению интересов других лиц, а также общественных интересов.

Пятая стадия — правоприменение, оно является факультативным и вступает в действие, когда беспрепятственная форма реализации права невозможна. Возникновение правоприменения связывается с обстоятельствами негативного характера, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения или прямого правонарушения.

Итак, исследование проблемы механизма правового регулирования в целом и механизма гражданско-правового регулирования в частности позволяет установить, при помощи каких гражданско-правовых средств, в каком порядке происходит реализация норм гражданского права. Такой подход вполне приемлем и в части возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции.

Под механизмом гражданско-правового регулирования рассматриваемых правоотношений следует понимать систему гражданско-правовых средств, с помощью которых обеспечивается эффективное правовое воздействие на общественные отношения в сфере возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников полиции. К элементам данного механизма относятся гражданско-правовые нормы, юридические факты, служащие основанием возникновения, изменения и прекращения гражданско-правовых отношений, гражданско-правовые отношения, акты реализации прав и обязанностей, особое место среди которых отводится актам применения норм гражданского права.

• ¹    Об утверждении Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких: приказ МВД РФ от 15 октября 1999 г. № 805 // БНА федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 43; 2001. № 5; 2003. № 15.

• ²    Смирнов В. Ю., Ткачев В. Н. Современные тенденции совершенствования правового регулирования возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников органов внутренних дел // Закон и право. 2010. № 4. С. 22–26.

• ³    Александров Н. Г. Теория государства и права. М., 1968. С. 548; Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских отношений. М., 1961. С. 172; Горшенев В. М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963. С. 174; Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 246; Пиголкин А. С. Теория государства и права. Городец, 2003. С. 118; Лебедев М. П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом // Сов. гос-во и право. 1972. № 1. С. 82–83; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2004. С. 625–627.

• ⁴    Алексеев С. С., Архипов С. И. Теория государства и права. М., 2005. С. 316 ; Его же. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 289; Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Свердловск, 1963. С. 66.

• ⁵    Алексеев С. С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 364–365.

• ⁶    Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 627.

• ⁷    Рогов Д. И. Механизм гражданско-правового регулирования отношений, возникающих по поводу чести, деловой репутации и доброго имени граждан : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Скорикова Т. Н. Гражданско-правовое регулирование отношений по оказанию услуг сотовой связи : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2006; Овсянникова И. Л. Гражданско-правовое регулирование операций с банковскими картами юридических лиц : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.

• ⁸    Рогов Д. И. Указ. соч. С. 3.

• ⁹    Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 250.

• ¹⁰    Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Гос-во и право. 1999. № 5. С. 326.