Механизмы изменения Конституции Российской Федерации: вопросы теории и практики

Одной из основ исследования сущности конституций является изучение порядка принятия, пересмотра и внесения поправок в конституцию. Цель исследования теорий принятия и изменения конституции – уяснить на теоретическом уровне, какие сущностные формальные и процедурные характеристики конституции предопределяют формальные пределы изменения конституции, а также какие сущностные причины и цели принятия конституций обусловливают установление материальных пределов конституционных изменений [5, с. 38]. В научной литературе теории принятия и изменения конституций делятся на фундаментальные и материальные [5, с. 34].

Задачей фундаментальных теорий приятия и изменения конституций является рассмотрение влияния сущности конституции и предмета ее регулирования на формы и порядок изменения и внесения поправок к конституции. Из всех действующих фундаментальных теорий в контексте исследуемого вопроса представляет особый интерес договорная теория, согласно которой принятие и изменение конституции следует рассматривать как соглашение субъекта учредительной власти [5, с. 42]. Целью договора людей в форме конституции является создание государства для защиты их интересов. Аналогичный подход понимания сущности принятия и изменения конституции прослеживается в теории компромисса. Однако ключевым ее моментом является достижение компромисса между политическими силами системы общества. Это различие в подходах рассматриваемых теорий особо проявляется в политико-правовой практике.

На разных этапах конституционного развития востребованность в одной из данных теорий обусловливается соотношением политических сил в государстве и характером противоречий между ними. Порядок принятия и изменения конституции отражает степень существующих противоречий и направлен на их разрешение. Например, характер сложившихся противоречий между политическими силами России в начале 1990-х гг. предопределил порядок изменения и внесения поправок к Конституции РФ в ее гл. 9. Существующие противоречия между сторонниками президента и депутатами Верховного Совета должна была разрешить конституция [6, с. 3–10]. Однако учрежденный в основном законе механизм внесения поправок к конституции не обеспечивает компромисс между разными политическими силами в парламенте России, так как данный механизм учреждает преобладание воли одной политической силы над другой. Разрешение данной проблемы видится через достижение общественного согласия, договора посредством привлечения народа к принятию поправок к конституции на всенародном референдуме. Данная практика была апробирована Президентом РФ при принятии поправки к Конституции РФ в 2020 году в форме консультативного референдума. Кроме того, необходимость участия народа в принятии поправок к конституции подтверждается одной из основных конституционных концепций в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой единственным источником власти является многонациональный народ России. Как источник власти российский народ принимает Конституцию на всенародном референдуме или через Конституционное Собрание РФ, учреждает органы государственной власти и местного самоуправления. Народ также участвует в изменении конституции согласно гл. 9 Конституции РФ. Все это указывает на учредительный характер власти народа, как законотворческого субъекта власти, и необходимость усиления его роли в изменении и принятии поправок к конституции.

В отличие от договорной, нормативист-ская теория в основе своего подхода к пониманию сущности изменения и принятия конституций рассматривает исследуемый вопрос не с позиции первичности интересов нации, естественных прав, а с первичности соблюдения норм конституции субъектами конституционно-правовых отношений. Согласно данной теории право регулирует свое создание и изменение, она не рассматривает внешние факторы в виде договора, провидения, учредительной власти и политической борьбы [3, с. 49]. Это означает, что современная конституционно-правовая практика, основанная на нормативистском подходе, ограничивается обеспечением приоритета конституционных норм посредством конституционного контроля за соответствием остальных норм нормам конституции. Таким образом, подход, лежащий в основе нормативистской теории, не позволяет решить проблемы конституционноправовой практики посредством изменения или внесения поправок к конституции.

Теоретическую основу понимания механизма принятия и изменения конституции составляют также материальные теории. Данные теории рассматривают сущность и происхождение конституции через изучение причин и целей принятия и изменения конституций [5, с. 53]. Во все времена люди ждали одного - защиты их прав и свобод, которые они видели через ограничение власти государства, конституция для них, таким образом, становится правовым гарантом ограничения власти [1, с. 153]. В этой связи актуальность исследования механизма принятия и изменения конституций данными теориями обусловлена тем, что по мере совершенствования конституционно-правовых отношений изменения конституций и поправки к ним направлены на выполнение данной концептуальной задачи -защиту прав и свобод. Рассмотрим некоторые из этих теорий.

Либерально-ограничительная теория исходит из того, что изменение конституции направлено на ограничение власти с целью гарантии свободы человека. К примеру, Конституция РФ, принятая в 1993 году, закрепляла либеральные идеи гарантии прав и свобод личности, в ст. 2 Конституции РФ гарантируется приоритет прав, свобод и интересов личности для государства. Однако, наряду с позитивным, либеральный подход основан на преобладании интересов личности над государственными, что, с нашей точки зрения, недопустимо. Импонирует в этом вопросе позиция Б. С. Эбзеева, который полагает, что в отношении личности и государства должен быть установлен баланс интересов [7, с. 16]. Эта функция возложена на Конституционный Суд РФ поправкой к Конституции РФ 2020 года в ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, которой Суд уполномочен проверять на соответствие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации.

Принятие и изменение конституции согласно теории фактического соотношения сил обусловливаются реальным соотношением политических сил в стране [6, с. 55]. Данная теория противоречит идее общественного договора и компромисса властей. Как мы ранее отмечали, эта позиция заложена в действующей конституции. К сожалению, исторически конституционно-правовая практика России сопровождалась политическим соперничеством без особого стремления к компромиссу и общественному договору. Все это нашло отражение в конституциях, как в советских, так и в действующей, и являлось политико-правовым основанием изменения и внесения поправок к конституциям.

Еще одна теория - это теория интеграции которая интересна, тем, что она рассматривает принятие и изменение конституции как цель обеспечения государственной интеграции, точнее конституция опосредствует процесс интеграции государства и общества [5, с. 57]. К примеру, ст. 136 Конституции РФ предусматривает участие в процессе принятия поправок к Конституции РФ не менее 2/3 от общего числа законодательных органов субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти. Также интегративная функция Конституции РФ проявляется в ч. 3 ст. 5, гарантирующей государственную целостность России, в реализации которой изменение границ между субъектами Российской Федерации осуществляется только с согласия субъектов (ч. 3 ст.67), источни- ком власти является многонациональный народ России, который принимает конституцию на всенародном референдуме. Однако при всем многообразии понимания учеными теоретических основ сущности механизма изменения конституции присутствуют и общие представления о роли изменения конституции в государственном устройстве и устройстве гражданского общества.

Во-первых, принятие и изменение конституции, как правило, связаны с изменением государственного строя; во-вторых, способы изменения конституций отражают расклад политических сил в обществе; в-третьих, сложная процедура изменения конституции направлена на обеспечение безопасности и стабильности государственного строя.

В международной практике сформировались разные механизмы изменения конституции, которые обобщенные которые можно представить следующим образом: подготовка проекта конституции осуществляется учредительным собранием или комиссией, собираемой по инициативе парламента или главы государства; принятие конституции осуществляется учредительным собранием, парламентом либо на референдуме; изменение конституции – общий пересмотр или внесение поправок и дополнений [7, с. 35–40]. К примеру, согласно ст. 89 Конституции Французской Республики инициаторами пересмотра конституции выступают Президент или Парламент республики, и именно Президент решает, выносить проект конституции на референдум или передать его парламенту [2, с. 198].

Конституция РФ внедрила некоторые из названых способов международной практики изменения конституции под влиянием внутренних и внешних политических факторов, действующих на момент принятия Конституции.

Особенность механизма изменения Конституции РФ выражается в том, что он предусматривает три способа изменения ее текста. В ст. 134 Конституции РФ закрепляются такие способы изменения как пересмотр и внесение поправок к конституции. Согласно ст. 136 Конституции РФ изменение конституции осуществляется посредством поправок, которые вносятся в гл. 3–8, а согласно ст. 135 посредством пересмотра изменению подлежат положения гл. 1, 2, 9 Конституции РФ. Третий способ изменения текста конституции предусмотрен ст. 137 Конституции РФ и выражает- ся в том, что изменения вносятся только в ст. 65 основного закона. Как следует из гл. 9 Конституции РФ, по объему изменения текста конституции меняются отдельные статьи, главы или весь текст конституции. Механизм пересмотра и поправок к конституции в ст. 134 устанавливает субъектов, инициирующих изменение текста конституции, субъектов, пересматривающих текст основного закона частично или весь текст, а также субъектов, голосующих за изменение части текста или всего текста основного закона.

Итак, каждый из рассматриваемых механизмов изменения Конституции РФ применяет различные средства и способы ее изменения, а также определяет субъектов инициирования и изменения конституции. Закрепленные в конституции механизмы ее изменения, безусловно, направлены на обеспечение суверенитета, безопасности Российского государства и неизменности основ конституционного строя. Однако анализ действующего механизма изменения конституции порождает ряд вопросов, которые, как нам представляется, данный механизм не разрешает.

Конституция РФ в ст. 2 закрепляет, что права и свободы личности являются высшей ценностью, а в ч. 1 ст. 55 устанавливается, что перечень прав и свобод, гарантированных в гл. 2, не отрицает не закрепленные, но общепризнанные права и свободы человека и гражданина. В контексте исследования механизма изменения Конституции РФ в случае возникновения необходимости закрепления во второй главе дополнительных прав личности существует сложность, связанная с тем, что это потребует пересмотра конституции, так как иной способ закрепления дополнительных конституционных прав пока не предусмотрен. И, как следствие, действующее законодательство ограничивает право человека на обеспечение государством общепризнанных прав и свобод. Решение данного вопроса усложняется также отсутствием в российском законодательстве Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации», предусмотренного ч. 2 ст. 135 Конституции РФ. Конституция РФ одним из субъектов принятия основного закона определяет Конституционное Собрание, однако в конституции не уточняется, в каких случаях и на каком основании Конституционное Собрание принимает основной закон, а конституционный закон, который мог бы уре- гулировать данный вопрос, не принят. Поправки к Конституции РФ, как правило, затрагивают конституционные права и свободы личности, регулируют конституционноправовой статус высших органов государственной власти, которых народ посредством конституции как единственный источник власти наделил некоторыми полномочиями. В этой связи представляется логичным участие народа в принятии поправок к Конституции РФ на всероссийском референдуме. Такой опыт уже имеется – принятие поправок к Конституции РФ в 2020 году по инициативе Президента РФ. Для решения данного вопроса необходимо в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» в перечень вопросов, выносимых на референдум, кключить участие народа в принятии поправок к Конституции РФ. Особенностью принятия поправок к Конституции РФ является также их проверка Конституционным Судом РФ по запросу Президента РФ на конституционность, то есть на соответствие гл. 1, 2 и 9 проектов законов о поправке к Конституции РФ.

Таким образом, действующий механизм изменения Конституции РФ вобрал в себя опыт международной практики, данному вопросу посвящена отдельная глава, изменение которой рассматривается как пересмотр конституции, то есть вопросы, регулируемые данной главой, ставятся на один уровень по значимости с основами конституционного строя и основными правами и свободами личности. Однако существует ряд практических задач, связанных с обеспечением реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, которые исследуемый механизм не разрешает, и в этой связи необходимо их законодательное разрешение.