Методика оценки масштаба и характера локального антропогенного экологического ущерба: сравнительно-правовой аспект и проблемы применения в российской системе

Оценка масштаба и характера локального антропогенного экологического ущерба занимает важное место в теоретическом и практическом исследовании экологического права. Данное утверждение обусловлено тем фактом, что от качества оценки экологического ущерба зависят эффективность возмещения вреда, привлечение виновных лиц к ответственности, а также, что немаловажно, реальное восстановление нарушенной окружающей среды.

Изначально российское право исходит из принципа полного возмещения вреда окружающей среде, что закреплено в ст. 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ). Также в ст. 78 данного закона закреплено, что «определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды … в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде…». При этом принципы возмещения вреда, закрепленные в Федеральном законе № 7-ФЗ, полностью соответствуют Гражданскому кодексу РФ (в частности, ст. 1064 ГК РФ).

Однако действующие российские методики расчета экологического ущерба не позволяют всегда объективно отражать специфику ущерба (в том числе локального), фактическую множественность источников загрязнения и сложность установления причинно-следственных связей. На недостатки утвержденных методик не раз указывалось в научной литературе [7, 9], а также в официальных актах. Так, в Рекомендациях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации 2011 года «Критерии оценки опасности токсического загрязнения поверхностных вод суши при чрезвычайных ситуациях (в случаях загрязнения)» указано, что концепция анализа и оценки экологической опасности и экологического риска – сравнительно новая область науки об окружающей среде. Методико-методологические принципы таких оценок все еще недостаточно разработаны.

Действительно стоит признать, что методики оценки экологического ущерба не всегда могут объективно отразить стоимостный эквивалент ущерба окружающей природной среде. Эти и ряд иных факторов приводят к необходимости научного осмысления существующих методик, а также критического анализа в контексте сравнения российской моде- ли с зарубежными и международными методиками.

Для дальнейшего анализа существующих методик оценки экологического ущерба необходимо дать рабочее определение локального антропогенного экологического ущерба, которое исходило бы из смысла ст. 77 Федерального закона № 7-ФЗ: под таким ущербом следует понимать негативное изменение компонентов окружающей среды (почв, поверх-ностных/подземных вод, атмосферного воздуха, биоразнообразия), вызванное конкретным антропогенным источником воздействия, приводящее к утрате экологической функции, рискам для здоровья населения и экономическим потерям, ограниченное во времени и пространстве.

Такое определение локального антропогенного экологического ущерба позволяет, во-первых, отграничить его воздействие конкретной территорией или привязать к конкретному событию, а во-вторых, облегчает установление причинно-следственной связи между действиями предполагаемого причинителя вреда и наступившими последствиями, что становится еще более важным, например, при множественности источников загрязнения.

Стоит отметить, что оценке также должен подвергаться изначально экологический риск, под которым следует понимать вероятность наступления негативных экологических последствий. При этом, как отмечает А. С. Тулупов «экологический риск рассматривается преимущественно в виде двухкомпонентной величины, состоящей из вероятности возникновения экологически неблагоприятного события (ситуации, аварии) и возможных при этом последствий (потерь, вреда, убытков) в различных сферах жизнедеятельности человеческого общества» [6, с. 8]. Из такого понимания экологического риска можно сделать вывод о взаимозависимости причины и последствий - экологический ущерб, возникая от антропогенных источников (от общества), оказывает негативное воздействие на человека. Следовательно, для стимулирования снижения экологических рисков необходимо предусмотреть ответственность, позволяющую и наказать виновных лиц за наступившие негативные последствия, и, одновременно, обеспечить возможность восстановления ущерба окружающей среде.

Такая концепция проявляется в видении экологического ущерба в российской науке и практике, рассматривая его двойственную природу - с одной стороны, экологический вред выражается в натуральных изменениях природной окружающей среды, а с другой -может быть монетизирован для целей возмещения ущерба окружающей среде и обществу. Однако важно учесть, что возмещение ущерба посредством только взыскания денежного эквивалента наступивших последствий приводит к снижению важности оценки экологических потерь и социального эффекта экологического ущерба.

Российские методики определения масштаба и характера экологического вреда используют разнообразные факторы его отражения. Так, определить масштаб и степень экологического ущерба возможно на основании оценки массы вредного вещества, степени его опасности для окружающей среды, типа территории, подвергшейся негативному воздействию, скорости ветра, рельефа местности и иных факторов. Разнообразие факторов оценки экологического ущерба связано с многочисленными экологическими рисками для различных компонентов окружающей природной среды.

К примеру, в ГОСТ Р 54315-2010 «Экологический менеджмент. Руководство по применению организационных мер безопасности и оценки рисков. Защита экологических природных зон» среди показателей оценки потенциального риска и значения ущерба, наносимого окружающей среде, называют следующие: продолжительность потенциального повреждения, характеристика опасности применяемых веществ, местоположение установки, метеорологические условия и процент растворимости в получаемой среде.

Российская система оценки экологического ущерба базируется на Федеральном законе № 7-ФЗ и разработанных методиках Минприроды России. При этом они варьируются главным образом в зависимости от различных компонентов окружающей природной среды.

Так, для оценки ущерба водным объектам действует Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденная приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. № 87; для почв применяется Методика исчисления размера вреда, причи- ненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденная приказом Минприроды России от 8 июля 2010 г. № 238; для воздуха – Методика исчисления размера вреда, причиненного атмосферному воздуху как компоненту природной среды, утвержденная приказом Минприроды России от 28 января 2021 г. № 59. При этом, как указал Верховный Суд РФ, возмещению подлежит экологический вред, причиненный каждому компоненту природной среды. В случае причинения вреда нескольким компонентам природной среды исчисление размера вреда, подлежащего возмещению, производится на основании соответствующих такс и методик для каждого компонента. И вполне справедливо, что имущественное положение причинителя вреда, не должно выступать основанием для уменьшения размера ответственности [1].

Несомненным плюсом разработанных российских методик оценки экологического ущерба является четкая нормативная определенность в расчетах стоимостной формы ущерба, что облегчает вынесение судом соответствующих решений.

При судебном рассмотрении дел об ответственности за нарушение экологического законодательства суд использует четкие формулы расчета и, исходя из них, выносит решение о размере вреда в стоимостной форме. Дифференциация методик для различных компонентов окружающей природной среды (почвы, атмосферного воздуха, водных объектов) также упрощает процесс расчета экологического ущерба в денежном эквиваленте.

Стоимостная форма оценки экологического ущерба оправдана, поскольку ущерб напрямую связан с потерей стоимости того или иного объекта окружающей среды в связи с ухудшением его свойств и характеристик, потому исчисление ущерба правомерно проводить посредством оценки стоимости с корректировкой полученных результатов на величину дополнительных затрат на восстановление до первоначального состояния [7, с. 8].

Однако стоит признать, что ориентир методик определения экологического вреда только на стоимостный результат не полностью отражает и возмещает возможные экологические риски. Присуждаемая сумма не всегда совпадает со стоимостью фактической рекультивации. В методиках отсутствуют многие факторы, например, учет синергетического эффекта воздействия загрязняющих ве- ществ и накопления вреда за длительный период [5, с. 97].

Также российские методики слабо учитывают локальную специфику территории, на которой проявляются негативные экологические последствия, а также кумулятивное воздействие и вероятные вторичные последствия причиненного экологического ущерба.

Однако куда более важной проблемой применения утвержденных методик является отсутствие при их применении учета доли причиненного ущерба при множественности причинителей. В случае, когда источников негативного воздействия несколько, и все они причиняют экологический вред одному или нескольким компонентам окружающей природной среды, первостепенной задачей при оценке экологического ущерба является установление доли вклада конкретного субъекта в локальный экологический ущерб. И здесь важную роль играют цифровые технологии, которые позволяют рассчитать степень негативного воздействия (датчики, экомониторинги, экотрекеры), однако, далеко не всегда они вписаны в действующую систему оценку экологического ущерба, а также, с технической точки зрения, не полностью разработаны и внедрены во все сферы возможного негативного экологического риска всем компонентам окружающей природной среды.

Таким образом, несмотря на несомненный плюс российских методик оценки экологического вреда отдельным компонентам природной среды в виде относительно четкого механизма расчета стоимостной формы размера вреда, в них отсутствует инструментарий для доказывания причинно-следственных связей между причинителем и негативными последствиями, особенно в рамках множественности источников воздействия на окружающую среду в локально-территориальном разрезе.

Для сравнительного анализа различных методик оценки экологического ущерба можно взять немецкую модель, расширяющую понимание ущерба по сравнению с российскими методиками. Немецкий стандарт для оценки экологических рисков и издержек (German Federal Environment Agency Methodological Convention 2.0 (2021) представляет собой более гибкую систему, ориентированную на оценку экологических затрат, стоимостную оценку нематериального ущерба, а также на использование экономически сопоставимых показателей для выявления масштаба ущерба.

Немецкий стандарт подходит к оценке общественных и экологических потерь с точки зрения аналитики, обращая внимание и на экологический ущерб (влияние на биоразнообразие), и на ущерб здоровью и имуществу. При расчете нанесенного экологического ущерба принимаются во внимание прямые издержки на восстановление, косвенные издержки адаптации к изменившимся компонентам окружающей природной среды, издержки предотвращения экологического ущерба, а также издержки неустраненного ущерба. Тем самым немецкая методология строится на основе не только фиксированных такс, а на основе расчета экологических затрат, общественных издержек, утраты экосистемной ценности.

При этом, несмотря на многие плюсы немецкой модели оценки экологического вреда, полностью применить ее к российской системе не представляется возможным. Во-первых, российская система более тяготит к формализованному расчету масштаба ущерба на основе четких методик, во-вторых, остается вопрос применимости, допустимости и объективности доказательств при стоимостной оценке нематериального вреда, и наконец, в-третьих, для реализации немецкой методики в российской системе необходима масштабная работа по повсеместному внедрению механизмов цифрового мониторинга экологического вреда.

В целом стоит признать, что немецкая модель имеет ряд положительных моментов и, несмотря на невозможность четкого следования ее положениям в российской системе, может стать ориентиром для дальнейшей проработки методологических аспектов оценки экологического ущерба, при котором такой ущерб будет рассматриваться как более широкая категория, требующая не просто стоимостного эквивалента его возмещения.

Также внимания заслуживают Рекомендации Организации сотрудничества и экономии-ческого развития (OECD Guidelines for the Assessment of Projects, Plans and Programmes with Significant Impact on the Environment (2019). Рекомендация по оценке проектов, планов и программ, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду, основана на двух ключевых принципах: принципе предупреждения и принципе участия. Принцип предупреждения предполагает проведение оценки до принятия ключевых проектных решений, а принцип участия реализуется посредством вовлечения общественности в процесс оценки.

В целом оценка воздействия на окружающую среду представляет собой процесс систематического анализа и оценки экологических последствий деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результата этого анализа при планировании, утверждении и реализации программ по предупреждению и пресечению экологических рисков.

Рекомендация OECD главным образом направлена на предупредительную оценку экологического ущерба, а не на последующее взыскание за причиненные негативные последствия. Основной смысл данного документа состоит в выявлении значимых факторов негативного воздействия на окружающую природную среду на ранней стадии и реализации мер по их минимизации.

Среди рекомендаций для участников, определенных в документе, можно назвать установление четкого объема и процедуры оценки воздействия на окружающую природную среду и соответствующих мер по смягчению негативных последствий, анализ разумных альтернатив в оценке экологических воздействий, включение в политику практических мер, направленных на взаимодействие государственных органов, ответственных за экологический сектор, проведение мониторинга экологических последствий реализованных проектов, внедрение процедуры оценки воздействия на окружающую среду для проектов с трансграничным воздействием.

Стоит признать несомненный положительный эффект применения Рекомендации OECD в контексте превентивной функции. Реализация установленных положений способствует раннему выявлению возможных экологических рисков и системному принятию стратегических решений до наступления вреда. Такой подход к оценке экологических рисков интегрирует экологические, правовые, социальные и управленческие факторы.

При этом применительно к российской системе оценки экологического вреда реализовать данные рекомендации напрямую затруднительно. В первую очередь Рекомендация OECD в силу своей ориентации на превентивные меры не предназначена для судеб- ного расчета экологического ущерба. Исходя опять же из превентивной природы, рекомендации слабо адаптированы к взысканию фактически нанесенного экологического ущерба. Кроме того, Рекомендация OECD не решает проблему индивидуализации ответственности конкретного субъекта, в том числе при множественности источников негативного воздействия.

Рассматриваемый подход как инструмент превенции является очень полезным, однако для оценки фактически нанесенного локального экологического ущерба он недостаточен. Говорить о его полной применимости к российской системе невозможно, при этом включение данных рекомендаций по превентивной оценке экологических рисков в российские стандарты оказало бы несомненный положительный эффект для экологической политики.

Интересным и перспективным видится исследование «Экономика экосистем и биоразнообразия» (TEEB), разработанное тини-страми окружающей среды стран G8+5 в 2007 году. Данное исследование затрагивает вопросы определения и ценности экологических услуг, а также их стоимостный эквивалент. Концепция TEEB исходит из того, что ущерб окружающей природной среде приводит не только к самому факту загрязнения или уничтожения объекта, а к утрате функций экосистемы, таких как поддержание биоразнообразия, естественная очистка воды, формирование почвы, рекреация и т.п.

В отчете TEEB отмечено, что с точки зрения экономики потоки экосистемных услуг могут рассматриваться как «дивиденды», получаемые обществом с природного капитала. Сохранение запасов природного капитала позволяет получать в будущем устойчивые потоки экосистемных услуг и, таким образом, обеспечить долговременное устойчивое благосостояние человека.

TEEB создает предпосылки для интеграции экономических ценностей биоразнообразия и экосистемных услуг в механизмы принятия решений, цель которых предоставить мировому сообществу доказательства экономической и социальной ценности биоразнообразия и экосистемных услуг путем определения их монетарной и немонетарной стоимости, а также издержек, связанных с их исчезновением или деградацией [3, с. 151].

Исследование имеет своей целью обеспечить развитие экономики, в которой стои- мость природного капитала отражалась бы на процессе принятия решений на государственном уровне, а также на уровне бизнес-участников данных отношений.

Стоит заметить, что важность оценки экосистемных услуг отмечается и в российской научной литературе. Так, А. Г. Розенберг указывает на то, что экономическая оценка экосистемных услуг позволяет рационально использовать имеющиеся ресурсы, оценивать инвестиционную привлекательность экологически ориентированных проектов, а также способствует развитию и внедрению системы компенсационных платежей [4, с. 12].

TEEB предлагает оценивать полный спектр экосистемных услуг на определенной территории, оценивать ежегодные и будущие потоки возможных выгод и потерь, а также использовать разнообразные методы монетизации для восстановления и компенсации. Так, в данном исследовании говорится о формировании и закреплении стоимости определенных экосистемных услуг: экосистемные услуги, цены на которые формируются рынком (услуги по предоставлению полезных продуктов – скот, рыба, вода – имеют стоимость); услуги, используемые без потребления, – отдых, культурная ценность видов животных или растений – редко оцениваются в денежном выражении; регулятивные услуги – очистка воды, регулирование климата – отражают стоимость косвенного использования и еще не полностью получают экономическую оценку.

Исследования TEEB пересекаются с российской правовой моделью в части принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде. В российской научной литературе используются аналогичные TEEB подходы к оценке экосистемных услуг исходя из эколого-экономической значимости территорий в части оценки стоимости их потерянных в результате негативного воздействия функций [2, с. 30]. Поэтому по смысловой нагрузке исследование TEEB достаточно совместимо с российскими принципами возмещения вреда, однако оно не встроено в официальные методики Минприроды России как обязательный элемент. В связи с этим на данный момент российские суды, ориентированные на утвержденные фиксированные методики и таксы, оценку утраты стоимости экосистемных услуг (например, утраты рекреационной ценности лесного массива) будут воспринимать максимум как экспертное мнение, без обязательности его учета при принятии решения. Этот и ряд схожих моментов делают оценку TEEB более субъективной, что противопоставляется четкой системе расчета ущерба в российской системе.

Однако как фундамент для стратегического планирования программ по оценке экологического ущерба, схем территориального планирования, обоснования статуса особо охраняемых природных территорий рассматриваемая концепция уже может реализовываться в российской практике.

В качестве основы для реформирования российской системы оценки экологического ущерба положения TEEB также будут иметь значимый потенциал в части доказательства невозможности восстановления определенных экосистемных услуг, а также неполного покрытия денежной компенсацией реальных экологических потерь. Ориентир на указанные факторы будет служить опорой при определении вида и объема восстановительных процедур при вынесении решений об ответственности за экологический ущерб. В этой связи оценка экологического ущерба на основе установленных такс будет давать минимальный гарантированный размер ущерба, а оценка экосистемных услуг – охватывать полный масштаб эколого-экономического ущерба.

Сравнительный анализ вышеуказанных методик определения экологического ущерба показал, что с полноценным решением всех поставленных задач по оценке локального экологического ущерба ни одна из них не справляется. Российская методология построена на нормативной определенности, однако ограничена в части учета локальности ущерба и множественности источников. Немецкий стандарт и рекомендация OECD предоставляют более широкую оценку экологического ущерба, при этом напрямую они сложно адаптируемы к судебному взысканию. Положения TEEB наиболее полно отражают ущерб экосистеме, но требуют правовой адаптированной трансформации.

Исходя из вышесказанного, оптимальной представляется разработка интегрированной методологии оценки экологического ущерба, сочетающей в себе различные факторы, имеющие значение для расчета.

Так, целесообразным видится переход от таксовой модели оценки экологического ущерба к гибридной. Несмотря на удобство применения такс для исчисления суммы ущерба, они в свою очередь практически полностью не учитывают реальный масштаб локального ущерба и не оценивают четко долю вклада конкретного источника ущерба. Гибридная модель позволит оценивать ущерб сразу на основе нескольких факторов: нормативные таксы, прямой расчет по данным мониторинга, оценка затрат на восстановление, долевое распределение вклада при множественности источников.

Для повышения релевантности расчетных процедур необходимо применение единого перечня факторов, обусловливающих возникновение происшествий с более полным учетом социальных факторов влияния, причем с закрепленным перечнем величин их вклада в итоговое значение [6, с. 20].

Для полного учета важно определить площадь загрязнения, глубину поражения, длительность восстановления природных компонентов, а также риск здоровью населения и утрату экосистемных функций, риск вторичного ущерба. Следовательно, двухкомпонентная оценка ущерба является наиболее оптимальной: натуральная часть оценки – для установления факта и масштаба ущерба, стоимостная часть – для компенсации и взыскания.

Однако для реализации такой модели необходимо решить ряд первоочередных задач. Во-первых, сформулировать и четко закрепить перечень факторов, подлежащих учету. Во-вторых, повсеместно интегрировать цифровые технологии. Для полноценного учета локального экологического ущерба необходимо внедрение (там, где цифровой мониторинг отсутствует), увеличение количества (там, где технологии используются, но в ограниченном порядке) и усовершенствование (там, где цифровые системы внедрены, но требуют современного обновления) таких цифровых технологий, как GIS-карты, IoT-датчики, цифровые двойники экосистем и другие технологии экомониторинга. Их использование в обязательном порядке усилит объективность при оценке реального экологического ущерба.

И наконец, в-третьих, важной проблемой в оценке экологического ущерба является расчет доли вклада при множественности источников. Этот вопрос является критичным при загрязнениях от нескольких предприятий, а также при диффузных загрязнениях и нако- пительном эффекте. В общем виде решение данной проблемы можно представить в виде четкой идентификации источников негативного воздействия посредством данных экологического мониторинга, производственного контроля, лабораторных анализов. Также необходимо провести химическую и пространственную трассировку загрязнителя (анализ химических маркеров, состава загрязняющих веществ, а также их распространение). Оценка доли вклада невозможна также без установления временной зависимости – сопоставление времени действий, приведших к загрязнению (выбросы, сбросы и т.п.), с моментом обнаружения ущерба. И на последнем этапе оценки доли вклада необходимо осуществить математический расчет на основе полученных данных, в том числе массы выбросов/сбросов, площади и глубины поражения, длительности воздействия, токсичности загрязнителя, вероятной связи между источниками и последствиями, а также на основе результатов моделирования распространения загрязнения.

Использование предлагаемой методологии оценки экологического ущерба позволит сделать причинно-следственную связь между предполагаемым источником загрязнения и фактически наступившими негативными последствиями не абстрактной, а более измеримой. Сравнительно-правовой анализ нескольких методик подтверждает необходимость развития гибридной методологии, сочетающей в себе расчетные, восстановительные и превентивные элементы, а также более широкое использование цифрового экомониторинга и механизмов доказательства причинноследственной связи.