Международное сотрудничество сообществ и регионов (бельгийская модель)

С ложность федеративной структуры, специфика правового регулирования международных связей субъектов, влияние европейского права на бельгийский федерализм послужили основанием для исследования международной деятельности сообществ и регионов Бельгии. Выделение критериев для сравнительного анализа международных связей регионов государств дает возможность изучить особенности международного сотрудничества регионов Бельгии.

Критерий первый: принципы государственного строительства федерации. Согласно Конституции 1 февраля 1994 г., главная особенность Бельгии заключается в том, что в основе деления федерации на субъекты лежит языковой принцип и существуют одновременно три системы деления федерации на субъекты. Бельгийская федерация одновременно делится на сообщества, регионы, лингвистические регионы.

Современная Бельгия включает в себя три сообщества – французское, фламандское и немецкоязычное (ст. 2 Конституции) и три региона – Валлонский, Фламандский и Брюссельский (ст. 3). Согласно ст. 4, федерация содержит четыре лингвистических региона: французского, нидерландского, немецкого языков и двуязычный регион – Брюссель (столица)1.

Критерийвторой:модельгосударственногоустройства. Действующая Конституция Бельгии закрепила модель государственного устройства страны, которая формируется, исходя из нескольких подходов.

ЛИВАНОВА Ирина

Во-первых, компетенция центральной власти формируется по «остаточному» принципу, согласно которому все вопросы, которые прямо не отнесены к правомочиям субъектов федерации, относятся к прерогативе федеральных органов. Кроме того, к федеральному ведению отнесены вопросы, которые прямо исключены из компетенции субъектов.

Во-вторых, субъекты федерации автономны в осуществлении своей компетенции, что означает отсутствие главенства над ними со стороны федеральных органов. Сообщества и регионы имеют законодательные и исполнительные органы власти.

В-третьих, распределение компетенции между федерацией и субъектами федерации имеет исключительный характер: отнесение какого-либо вопроса к компетенции власти одного уровня исклю- чает компетенцию власти другого уровня. Это не препятствует, однако, тому, чтобы предмет ведения был подразделен на отдельные составляющие, каждая из которых была бы отнесена к компетенции властей различных уровней.

В-четвертых, принцип «исключительной компетенции» не имеет абсолютного характера: вмешательство органов федерации в решение вопросов, отнесенных к ведению субъектов, допускается, если оно необходимо для нормального осуществления федерацией управления в тех сферах, которые отнесены к ее компетенции.

Критерий третий: разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами. В каждом сообществе существуют представительные органы: Совет французского сообщества, Фламандский совет и Совет немецкоязычного сообщества. Советы своими декретами регулируют вопросы культуры, образования, сотрудничества между сообществами и международного сотрудничества, включая заключение договоров по вышеуказанным вопросам. В компетенцию культурных сообществ (фламандское, французское и немецкоязычное) переданы вопросы образования, культуры, здравоохранения, молодежной политики, спорта, поддержки семьи и личности, языка, науки. В компетенцию экономических регионов (Фландрия, Валлония и Брюссель) входят вопросы, «относящиеся к территории»: городское планирование и землепользование; защита окружающей среды; водные и почвенные ресурсы; сельское хозяйство; ряд вопросов экономики, в том числе вопросы кредитной и экспортной политики; вопросы энергетической политики; местное самоуправление; занятость; общественные работы и транспорт; научная политика (в вышеперечисленных областях)¹.

Критерий четвертый: координация международных связей регионов государств. В области внешней политики сообщества и регионы добились права осуществлять международное сотрудничество в сфере своей компетенции. В стране создана Межминистерская конференция по международной политике, которая осуществляет необходимую координацию и обеспечивает взаимодействие регионов на государственном уровне.

Субъектыфедерацииимеютсобственные органы, отвечающие за международные связи. В структуре единого Фламандского правительства имеется администрация по внешней политике. В Валлонии вопросами международных связей занимается управление международных отношений Валлонского региона. В структуре органов Французского сообщества имеется генеральный комиссариат по международным отношениям. В Брюссельском столичном регионе вопросы международных связей курируются специально назначенным министром.

Критерий пятый: признание за регионами международной правосубъектности. Регионы Бельгии, исходя из законодательства страны, обладают международной правосубъектностью, но в пределах своей исключительной компетенции, то есть обладают вторичной международной правосубъектностью. Они имеют право самостоятельно заключать по вопросам их ведения международные договоры с иностранными государствами и международными организациями (при условии, что соответствующие государства и организации признают международную правосубъектность сообществ и регионов).

Если регионы вдруг нарушат международно-правовые нормы, в этом случае ответственность за нарушение будет возложена на Бельгию как на единое государство, поскольку в соответствии с международным правом государство не может ссылаться на национальное законодательство в качестве оправдания несоблюдения своих международных обязательств.

Критерий шестой: право регионов государств вступать в международные связи. Регионы Бельгии наделены правом вступать в международные связи. В субъектах федерации имеются специализированные учреждения, отвечающие за развитие международных связей в отдельных областях, таких как внешняя торговля, туризм, инвестиции и т.п.

Для выполнения своих функций валлонское Агентство по экспорту и «Экспорт-Фландрен» имеют в составе бельгийских посольств за рубежом своих представителей (они входят, как правило, в состав посольств, но финансируются за счет бюджета регионов).

На общефедеральном уровне задача продвижения бельгийского экспорта решается Бельгийским управлением по внешней торговле (БУВТ). Именно по линии БУВТ организуются так называ- емые «бельгийские экономические миссии» в зарубежные страны, возглавляемые наследным принцем Филиппом, что придает значительный политический вес этим миссиям. Руководство БУВТ осуществляет МИД Бельгии и госсекретарь по внешней торговле совместно с субъектами федерации и бельгийским бизнесом. Для этого в состав руководящих органов БУВТ включаются представители регионов и организаций, объединяющих предпринимателей.

Для поощрения иностранных инвестиций в регионах созданы местные организации содействия инвестициям: в Валлонии – это офис для иностранных инвесторов; во Фландрии – Фламандский офис по иностранным инвестициям; в Брюсселе – Региональное общество по инвестициям. Вопросами содействия туризму занимаются созданные в субъектах Федерации специализированные государственные агентства.

Критерий седьмой: право подписания регионами государств международных договоров или соглашений. Сообществам и регионам Бельгии предоставлено право осуществлять внешние сношения по вопросам, входящим в их ведение, вплоть до права заключения международных договоров. При этом все международные договоры, как исключительные, так и смешанные, как двусторонние, так и многосторонние, должны быть одобрены всеми парламентами, включая парламенты регионов и сообществ. Это подразумевает также, что они по очереди представляют Бельгию в Совете министров Европейского союза при решении вопросов, относящихся к сфере их компетенции. В сфере заключения международных договоров за федеральными властями остались полномочия в вопросах, касающихся государства в целом, финансово-налоговой политики, обороны, управления государственным долгом, правосудия, социального обеспечения, стандартов, принятия нормативов в области сельского хозяйства и образования, договоры в сфере ядерной энергетики, железнодорожного и авиатранспорта, почты, связи, общегосударственной внешней политики, а также в сфере полномочий, относящихся к экономической и финансовой целостности государства.

Федеральное правительство сохранило за собой ограниченные права контроля за международной деятельностью субъектов: оно может высказать возражения против проекта договора. В этом случае в рамках Межминистерской конференции по внешней политике при Министерстве иностранных дел Бельгии организуется согласительная процедура с участием всех заинтересованных лиц с целью определения возможности заключения такого договора. Решения принимаются Конференцией на основе консенсуса.

Заключаются также «смешанные» международные договоры по предметам, которые частично отнесены к ведению федерации, а частично – к ведению субъектов федерации. Проекты таких договоров подлежат рассмотрению Комитетом по смешанным договорам, действующим в рамках Межминистерской конференции по внешней политике. «Смешанные» соглашения подлежат ратификации как федеральным парламентом, так и законодательными органами субъектов Бельгии.

Критерий восьмой: право регионов государств открывать представительства в зарубежных странах. Что касается открытия представительств регионов за рубежом, то тут следует отметить, что Бельгия пошла по очень оригинальному пути. Регионы открывают свои представительства в посольствах и консульствах Бельгии. Практически во всех посольствах и консульствах Бельгии введены должности «атташе» субъектов федерации (прежде всего, Фландрии и Валлонии), которые финансируются непосредственно регионами и проводят «автономную» политику по вопросам, входящим в компетенцию субъектов.

Критерий девятый: участие регионов государств в международных организациях. Законодательство Бельгии предоставляет право своим регионам не только участвовать в международных организациях, но и открывать в них свои представительства. Сообщества и регионы представлены в отдельных международных организациях, в том числе и в ряде органов Европейского союза. Их представительства принимают активное участие при обсуждении проблем, отнесенных по законодательству Бельгии к компетенции субъектов федерации. Вместе с тем наличие международной правосубъектности у регионов и сообществ не приводит к увеличению числа голосов, которым обладает Бельгия в международных организациях. Они продолжают рассматривать Бельгию как единое государство.