На пути к первой конституции: начальный этап формирования советской земельной политики

С оциально‐политическая жизнь в России начала ХХ века была тесно свя‐ зана с тематикой решения земельного вопроса, также именуемого кре‐ стьянским либо аграрным. Проблема крестьянского малоземелья вкупе с пре‐ обладанием этой социальной категории среди населения Российской империи обусловили необходимость покончить с незавершенностью преоб‐ разований 1861 года, о которых советские историки сообщали, что «компро‐ миссный и противоречивый характер буржуазной реформы, пронизанной фе‐ одально‐крепостническими пережитками, был чреват в исторической пер‐ спективе революционной развязкой»¹. Неудивительно, что первые десятиле‐ тия двадцатого столетия протекали во многом под знаком решения земель‐ ного вопроса, над формулой которого трудилось как царское правительство (реформы П. А. Столыпина), так и партийные организации.

Несмотря на то что защитой крестьянских интересов из крупных партий занимались в первую очередь социалисты‐революционеры (эсеры), осталь‐ ной левый фланг политического спектра также не мог отмахнуться от вопроса, развязки которого ожидало более 75 % населения империи. Если эсерами была выдвинута программа социализации земли, предполагавшая «изъятие ее из товарного оборота и обращение из частной собственности отдельных лиц или групп в общенародное достояние»2, то меньшевики и большевики от‐ стаивали идеи муниципализации и национализации земли соответственно. За кажущейся близостью формулировок скрывался, однако, принципиальный вопрос о том, в чьей собственности должна находиться земля. С. А. Сафроно‐ вым было указано на ключевой смыслоразличительный пункт: «Земля стано‐ вилась не собственностью общины, не имуществом области, не приводилась в разряд государственных имуществ, а являлась бы ничьей. Только так она, по мнению эсеров, могла стать общенародным достоянием. Главной задачей в этом процессе было изъятие земли из товарного обращения. Национализация же, считали они, наоборот, сохраняла бы землю в товарном обороте»3.

Осознавая значимость поддержки крестьянского большинства, готового проголосовать на выборах в Учредительное собрание за эсеров, большевики де‐факто скопировали требования своих политических противников и поло‐ жили их в основу Декрета о земле , принятого на II Всероссийском съезде Сове‐ тов рабочих и солдатских депутатов в ночь с 26 на 27 октября 1917 года (здесь и далее даты приводятся по старому стилю. – Г. Э. ). В соответствии с данным декретом упразднялось право частной собственности, однако решение во‐ проса о помещичьей собственности, временно перешедшей в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных советов крестьянских депутатов, откладывалось до созыва Учредительного собрания, которое должно было окончательно определить ее судьбу. Согласно Крестьянскому наказу о земле, являющемуся основной частью декрета, все формы собственности – государственная, удельная, кабинетская и др. – становились «всенародным достоянием». И хотя в отношении земельной собственности понятие «наци‐ онализация» не фигурировало, отметим, что недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т.д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение,

ЭЙРИЯН Г. Н. ____________________________________________________________________ переходили в исключительное пользование государства. Имущие слои насе‐ ления, являвшиеся бенефициарами царского режима и располагавшие зе‐ мельной собственностью, не могли претендовать на компенсацию, за ними признавалось лишь право на общественную поддержку на время, необходи‐ мое для приспособления к новым условиям существования. Отдельно ре‐ шался вопрос с высококультурными хозяйствами и усадебной городской и сельской землей: в отношении первых не допускалась процедура раздела, ис‐ ключительное право пользования ими получали государство и общины, в то время как вторыми все же могли распоряжаться текущие владельцы, но лишь на условиях возможного изменения размеров земельного участка и налога, что должно было быть детализировано позднее.

К наиболее значимым правовым новеллам декрета следует также отне‐ сти закрепление за всеми гражданами права пользования землей. Провоз‐ глашая своей целью обеспечение социальной справедливости, крестьянские представители, разрабатывавшие наказы о земле, уточняли, что данное право признаётся лишь за лицами, самостоятельно обрабатывающими землю, что напрямую коррелировало с постулатами о прекращении эксплуатации труда. Следствием этого пункта являлся логичный вывод о запрете наемного труда. В целях поддержки уязвимых слоев населения существовала оговорка о необ‐ ходимости оказания помощи нетрудоспособным лицам при условии пребыва‐ ния их в этом статусе не более двух лет. В этот период обработку земли брала на себя община, рассчитывая на дальнейшее возвращение лица в состав тру‐ доспособного населения. Те же лица, чья нетрудоспособность носила не вре‐ менный характер, а была вызвана старостью или инвалидностью, могли пре‐ тендовать на поддержку со стороны государства и пенсионное обеспечение. Принцип равного права пользования землей означал переход к уравнитель‐ ному землепользованию, что, в свою очередь, знаменовало и качественно но‐ вый этап в социальной политике российского государства. Отметим, что в от‐ ношении земель, переданных во всенародное достояние, не применялось понятие «форма собственности», составители документа оперировали лишь понятием «форма землепользования», тем самым подчеркивая недопусти‐ мость перехода земель в чьи‐либо руки. Причем формы землепользования определялись свободно и исключительно местными органами, что должно было символизировать демократизм советской земельной политики: в каче‐ стве форм землепользования, на которые можно было ориентироваться, ав‐ торы наказа называли подворную, хуторскую, общинную и артельную. Стоит остановиться и на том, что вся отчужденная у бывших собственников земля

___________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ передавалась в создаваемый общенародный земельный фонд, распоря‐ жаться которым должны были в первую очередь органы местного и централь‐ ного самоуправления. Наиболее показательным в этом контексте представля‐ ется положение о переселенческой политике: в случае нехватки в отдельных регионах земельного фонда, который должен быть распределен между тру‐ дящимся населением, государство берет на себя обязательство по проведе‐ нию переселения на те территории, за счет которых можно обеспечить нужда‐ ющихся лиц, причем интересы желающих безземельных крестьян должны удовлетворяться в приоритетном порядке.

Декрет о земле заложил основы принципиально нового подхода к ре‐ гламентации земельных отношений. «Универсальный раздел земель по так называемой уравнительной норме предполагал отрицание населением каких бы то ни было частных прав на землю. Юридическая природа исторически создавшихся категорий землевладения перестала существовать как бы по ма‐ новению волшебного жезла... Эта правовая унификация земель, это исчезно‐ вение всяких частных прав на них является одной из характерных черт времен‐ ного распределения 1918 года. <...> На место прежних правовых категорий землевладения аграрный переворот выдвинул новый экономический крите‐ рий – деление земель на трудовые и нетрудовые, – различение, усвоенное и всем последующим земельным правом»4.

Пусть нормы, зафиксированные в Крестьянском наказе о земле, носили временный характер и действовали лишь до проведения Учредительного со‐ брания, за которым оставалось последнее слово, тем не менее было оче‐ видно, что большевики, во‐первых, перехватили инициативу в земельном вопросе и, во‐вторых, заявили о реализации крестьянской «программы макси‐ мум». Декрет о земле станет одним из главных козырей большевизма в гряду‐ щей гражданской войне, в которой противники советской власти не сумеют противопоставить правительству В. И. Ленина цельную земельную программу, устраивающую крестьянство больше, чем переход всех земель во всенарод‐ ное достояние. Однако в первые месяцы после Октябрьской революции боль‐ шевики были вынуждены согласиться на выборы в Учредительное собрание, назначенные на ноябрь еще Временным правительством.

Стремясь укрепить собственные позиции, 4 декабря 1917 года молодая советская власть принимает постановление «О волостных земельных коми‐ тетах». Подписанный народным комиссаром земледелия В. П. Милютиным документ устанавливает нормы, необходимые «для проведения в жизнь не‐ медленной передачи помещичьей и прочей земли народу, впредь до окон‐ чательного определения Учредительным Собранием всех подробностей земельной реформы» (п. 1). Не вдаваясь в административные тонкости функ‐ ционирования волостных земельных комитетов, являвшихся либо самостоя‐ тельным избираемым органом, либо органом волостного земства, напомним, что за ними закреплялись широкие полномочия по управлению различными по своему функциональному назначению землями. К примеру, волостные зе‐ мельные комитеты отвечали и за леса, в результате учета которых составлялся лесорубочный план, и за сельскохозяйственные земли. Во всех случаях долж‐ ностным лицам следовало исходить из государственных интересов: законода‐ телем подчеркивалось, что первоочередной задачей волостных земельных комитетов в отношении, в частности, лесных площадей является «удовлетво‐ рение общегосударственных нужд в топливе и лесном материале» (п. 8). Отметим, что ранний большевизм оперировал понятием «земельный фонд», дифференцируя при этом земли по характеру их использования на угодья, луга, леса, выгоны, пашни и т.д. Предусматривалось и рассмотрение земель‐ ных споров в примирительных камерах, учреждаемых при земельных комите‐ тах; решение, принятое в примирительной камере, являлось окончательным и обжалованию не подлежало. Инициировать рассмотрение земельного спора в данном органе могли как сами заинтересованные лица (по соглаше‐ нию сторон), так и комитет в результате принятия постановления (п. 5). Все вопросы обработки земли (количество рабочих, условия их найма, размеры участка, отведенного под пашню) находились в ведении волостных земельных комитетов, которые согласовывали свою линию с аналогичными комитетами на уездном и губернском уровнях. Соответственно, итогом работы волостных зе‐ мельных комитетов должно было стать полное уничтожение всех пережитков крепостничества (п. 6).

Практически в то же время, 3 ноября 1917 года, выходит постановление Совета народных комиссаров «Об эмиссарах по земельным делам» , которым детализировались полномочия должностных лиц, в чьи задачи входили созыв совещания Исполнительного комитета Совета рабочих, солдатских и крестьян‐ ских депутатов, информирование о земельной реформе и уточнение сложив‐ шейся на местах ситуации. В частности, эмиссар должен был уяснить, где и в каком количестве были взяты помещичьи земли на учет и кто ими распоряжа‐ ется на данный момент. Показательно, что ознакомление с земельной ситуа‐ цией на соответствующих территориях сопрягалось с донесением позиции

___________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ правительства по сельскохозяйственному вопросу: одна из задач эмиссара со‐ стояла в объяснении необходимости ускорить поставки зерна в города в связи с надвигающимся голодом. Помимо информирования крестьян о том, что уже было сделано советским правительством с целью повышения авторитета вла‐ сти, большевики также решали и сугубо практические задачи, вытекающие из сложной социально‐политической обстановки и концентрации их основного электората именно в городах.

4 декабря 1917 года Народный комиссариат земледелия РСФСР прини‐ мает Положение о земельных комитетах и об урегулировании ими сельско‐ хозяйственных отношений , являющееся главным в череде документов по земельному вопросу между принятием Декрета о земле и Декрета о социали‐ зации земли. В соответствии с первой частью документа – Положением о зе‐ мельных комитетах – учреждаются главный и местные земельные комитеты, необходимые для реализации уже принятого законодательства в сфере зе‐ мельного права (п. 1). На первое место среди вопросов, входящих в ведение местных (волостных) земельных комитетов, поставлено «принятие мер для наиболее целесообразного использования изъятых из частного распоряжения имуществ» (пп. 1 п. 22).

Наибольший интерес представляет вторая часть документа, озаглавлен‐ ная как Инструкция об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений . Законодателем декларируется учре‐ ждение общенародного земельного фонда, в состав которого входят «все земли сельско‐хозяйственного пользования, лесные, водные и промысловые угодья» (п. 1). Примечательно, что запрещено приводить в исполнение любые акты органов власти об установлении или переходе вещных прав на данные земли, а также инвентарь, усадебные и иные постройки. Вводится категория земель запаса – запасный земельный фонд, для определения размера кото‐ рого земельные комитеты содействуют установлению «трудовой и потреби‐ тельной нормы наделения землей» (п. 8).

Ключевым в данном документе видится раздел IV «Уравнительное рас‐ пределение земли», положения которого направлены на развитие нормы‐ принципа, обозначенного еще в Декрете о земле. Во‐первых, законодателем выстраивается очередность категорий населения, претендующих на земли распорядительного фонда, причем приоритет закреплен за местным населе‐ нием. Во‐вторых, вводится новая оговорка в отношении уравнительного зем‐ лепользования: к упоминавшимся прежде категориям нетрудоспособного населения, имевшим право на стороннюю помощь с обработкой земельного участка, добавляются сироты и домохозяйства, из состава рабочей силы кото‐ рых временно выбыли призванные на военную службу. Советской властью также подчеркивается, что земельные участки, находящиеся в частном владе‐ нии, остаются у собственников при условии обработки всей хозяйственной площади без использования наемного труда. Далее детализируется обязан‐ ность хозяйств по обработке земли: части земельных участков, не обрабаты‐ ваемые хозяйством, изымаются. Данная обязанность фиксируется распиской перед волостным земельным комитетом, ответственным за соблюдение сро‐ ков работ и их качество. В случае же нарушения обязательства предусмотрена ответственность в виде денежного взыскания, размер которого рассчитыва‐ ется исходя из убытка, нанесенного народному хозяйству. Наконец, устанав‐ ливается местный налог на десятину земли, направляемый на содержание должностных лиц и составление особого фонда улучшения земель. Размер налога не является фиксированным и определяется на уровне губернского съезда волостных земельных комитетов, что говорит о ранжировании земель в зависимости от их качества. Можно констатировать, что данное положение Наркомата земледелия РСФСР служит логическим продолжением Декрета о земле и вносит ясность в те категории, что ранее были рассмотрены законо‐ дателем весьма схематично.

После заседания Учредительного собрания в ночь с 5 на 6 января 1918 года и его разгона большевики, уже не стесняемые обязательством созыва всенародного представительного органа, приступили к более активному госу‐ дарственному строительству. Проведенный 10–18 января 1918 года III Всерос‐ сийский съезд Советов, на котором Съезд рабочих и солдатских депутатов и Съезд крестьянских депутатов были слиты в единый орган, легитимизировал постоянный характер советской власти, убрав из законодательства приписки о действии нормативных правовых актов до созыва Учредительного собрания. На съезде была продолжена работа над земельным законодательством, в ре‐ зультате чего был одобрен Основной закон о социализации земли, который будет принят в качестве одноименного декрета ВЦИК Советов рабочих, сол‐ датских и крестьянских депутатов уже 9 февраля 1918 года. Данный документ примечателен прежде всего тем, что именно его положения, продолжающие традицию рассмотренных нами документов, лягут в основу соответствующих статей Конституции РСФСР, принятой в июле 1918 года на V Всероссийском съезде Советов.

В первую очередь следует остановиться на концептуальных основах Декрета о социализации земли, демонстрирующих эволюцию советской земельной политики: статья 35 раздела VII «Формы землепользования» гла‐ сит, что «Российская Федеративная Советская Республика, в целях скорейшего достижения социализма, оказывает всяческое содействие... общей обработке земле, давая преимущество трудовому коммунистическому, артельному и ко‐ оперативному хозяйствам перед единоличным», чему вторит пункт «д» ста‐ тьи 11, указывающей на задачи распоряжения землей: «…развитие коллектив‐ ного хозяйства в земледелии, как более выгодного в смысле экономии труда и продуктов, за счет хозяйств единоличных, в целях перехода к социалистиче‐ скому хозяйству». Можно заметить, что провозглашение социалистического строительства сопровождается первыми намеками на дальнейшее развитие коллективных хозяйств, что, в свою очередь, неизбежно должно было повлечь ужесточение политики в адрес единоличных хозяйств.

Собственность на землю, причем «всякая», отменяется в принципе, и все положения документа посвящены лишь праву пользования землей. Ука‐ занный выше декрет не предполагает и государственной формы собственно‐ сти на землю, советская власть претендует только на пользование и распоря‐ жение ею. В развитие социальной компоненты появляется положение о государственном страховании всех лиц, занятых земледельческими работами; аналогичная норма устанавливается и в отношении трудовых сельских хо‐ зяйств. Данные положения – это явное следствие недопустимости обладания «правом на пользование»5 земельным участком без приложения к нему лич‐ ного труда, в том числе в связи с утратой трудоспособности. Действовало пра‐ вило: «Все нетрудоспособные земледельцы и неработоспособные члены их се‐ мейств должны быть призреваемы за счет органов Советской власти» (ст. 15).

Законодатель уточняет круг субъектов права пользования земельными участками, разделяя их по целям использования земель (культурно‐просвети‐ тельские, занятие сельским хозяйством, застройка), и вводит порядок предо‐ ставления земель в пользование. С точки зрения ретроспективного анализа последний пункт особенно интересен тем, что приоритет закрепляется за без‐ земельным и малоземельным крестьянством, а также за батраками, то есть малоимущими сельскохозяйственными рабочими, что свидетельствует о со‐ циальной опоре большевизма в деревне и перекликается с последующим го‐ сударственным курсом на провозглашение продовольственной диктатуры и образование комитетов бедноты (комбедов). Ключевым принципом предо‐ ставления земель в пользование становится получение общественной пользы, а не извлечение личной выгоды6. Подробно проработан и вопрос нормирова‐ ния: законодателем отводятся отдельные разделы на установление нормы землепользования в различных целях, а также приводится конкретная мето‐ дология расчета необходимых показателей. Примечательно, что, рассматри‐ вая основания приобретения права на пользование землей, законодатель дифференцирует общественную полезность и общественную необходимость, выделяя последнюю для таких случаев, как застройка и устройство путей сообщения.

Не погружаясь в процедурные особенности порядка приобретения права землепользования, их осуществление и прекращение, остановимся лишь на некоторых из наиболее значимых, на наш взгляд, моментов. Право пользования землей не подлежало отчуждению, то есть переходу от одного лица к другому. Согласно статье 45 анализируемого декрета «никто не может передавать прав на пользование находящимся у него участком земли другому лицу». Уже в этот период начинает формироваться административный поря‐ док предоставления и прекращения права пользования земельными участ‐ ками. Так, в соответствии со статьей 38 «всякому осуществлению прав на поль‐ зование землей предшествует подача соответствующего заявления в тот земельный отдел Советской власти, в районе ведения коего данное лицо же‐ лает иметь участок земли для пользования». Переход земельных участков от одного землепользователя к другому может происходить, по общему пра‐ вилу, только на основании распорядительных актов земельных органов госу‐ дарства. Поэтому существующие в советском государстве права землепользо‐ вания носили строго личный характер7. Отдельное внимание в декрете уделено вопросам, связанным с осуществлением права землепользования. Например, право на пользование землей под постройку должно осуществ‐ ляться «фактическим занятием земли или приготовлением к занятию, но не позже, как через три месяца после получения уведомления от местной Совет‐ ской власти» (ст. 41). Согласно примечанию к статье 41, «за фактическое при‐ готовление почитается подвозка строительных материалов к месту постройки

___________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ или заключение договора с рабочими о начатии работы в данном месте». Последнее положение Декрета о социализации земли явно перекликается с современным понятием «освоение земельного участка». Достаточно по‐ дробно декрет регламентировал основания прекращения права пользования землей, причем как «совершенного», так и в отношении конкретного участка. В последнем случае к числу оснований прекращения отнесены: формальный и фактический отказ от права на земельный участок; использование участка земли «для целей, законом недозволенных»; использование участка земли «способом, законом недозволенным (например, тайное применение наем‐ ного труда)»; а также пользование землей во вред соседнему хозяйству (например, выделка химических веществ).

Можно заключить, что большевики, изначально опиравшиеся на кон‐ цепцию национализации земли, вовремя осознали ее непривлекательность для большинства населения в отличие от доктрины социализации земли, раз‐ работанной эсерами. Положив в основу принятого на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов Декрета о земле Крестьянский наказ о земле и декларировав приверженность принципу социализации земли, большевики постарались перехватить инициативу и продемонстрировать кре‐ стьянскому населению способность удовлетворить его нужды. Если Декрет о земле заложил концептуальные основы, на которые следовало опираться до проведения Учредительного собрания, то документы, принятые еще до ян‐ варя 1918 года, детализировали его основные положения, превратив их в кон‐ кретный план действий на местах. Разгон же Учредительного собрания, позво‐ ливший большевикам отныне не указывать на временный характер своих нормативных правовых актов, привел к принятию Декрета о социализации земли, который стал новой вехой в развитии земельного законодательства в России с точки зрения как обозначенных в октябре 1917 года принципов, так и уже разработанного алгоритма действий, который был существенно уточ‐ нен. Положения декрета, указывающие на социалистическое строительство и стремление развить коллективное хозяйство в России, станут базисом для соответствующих положений Конституции РСФСР 1918 года и для земельной политики большевиков в первые годы их власти.

Несмотря на отсутствие государственной монополии на землю в анали‐ зируемый в статье период, управление и распоряжение земельными ресур‐ сами уже сосредоточено в руках новой власти. В первых советских актах уже отчетливо проявляются основные направления регламентации использования земельных участков, к числу которых следует отнести государственное управ‐ ление землями, распределение земельных участков, различные аспекты права пользования земельными участками, а также административный поря‐ док разрешения земельных споров. Основным титулом на землю становится право пользования («право на пользование») земельным участком, которое в Земельном кодексе РСФСР 1922 года8 будет поименовано как право трудо‐ вого землепользования.