Национальный орган по предупреждению и противодействию коррупции: характеристика публично-правовой природы

Введение .

Национальный орган по противодействию коррупции – сложный и комплексный правовой институт, организационная структура которого не детерминирована ни одним нормативноправовым актом. Так, Конвенция Организации Объединенных Наций (далее – ООН) «против коррупции» (далее – Конвенция) в статьях 6 и 36 прямо устанавливает обязанность стран-участников по учреждению специальных антикоррупционных органов на национальном уровне.

В ходе исследования юридического содержания Конвенции, поименованных статей, а также смежных к ним документов международного экспертного сообщества [1] было установлено, что существует несколько типов национальных антикоррупционных органов, каждый из которых обладает уникальными характерными признаками, которые выражены в тексте доктринообразующих документов в высокой степени обобщения, что делает их сложно имплементируемыми в национальные правовые порядки.

Обсуждение .

Научная проблема проводимого исследования состоит в столкновении международного и национального публичного права при определении правовой природы национального органа по предупреждению и противодействию коррупции, выявлении его характерных признаков и организационной структуры.

С одной стороны, международное сообщество, разработавшее ряд доктринообразующих и программных документов, и страны-участники Конвенции приняли на себя обязательства по созданию национальных антикоррупционных органов определенного свойства (закрепленных в ст. 6 и 36 Конвенции) в соответствии с принципами, нормами и доктриной международного права, которое по своей сути является отраслью права высокой степени обобщения. При этом указанные статьи и документы техникоюридически создают неопределенную обязанность национальных правительств о порядке имплементации положений в них указанных. Такая ситуация, особенно в вопросах, связанных с учреждением, порядком функционирования и правовым статусом национального органа – проблема для национальной правовой системы.

С другой стороны, доктриной допускается активное и даже приоритетное применение правил дискреции национальных властей из-за возникающей неопределенности, что переводит вопрос об организации поименованных антикоррупционных органов в плоскость национального публичного-правового регулирования.

Столкновение двух правовых измерений рождает вопрос об относимости теоретических положений об антикоррупционных органах к той или иной отрасли права, что, в свою очередь, влияет на порядок и характер непосредственно правовых норм, их конструкции, в отношении учреждаемых государственных органов.

Методологической основой исследования выступают методы системного анализа и синтеза, используемые для сублимации конкретных теоретических положений о соотношении международно-правового и публично-правового начала по отношению к органу по предупреждению и противодействию коррупции.

Эмпирическую базу исследования составляет текст Конвенции ООН против коррупции и документы, сформированные на его основе. Дополнительную эмпирическую базу исследования составляют научные труды отечественных авторов, привлеченных к исследованию с целью сублимации доктринальных положений по проблемным вопросам, поднимаемым в статье.

Результаты .

В ходе исследования автором были проанализированы доктринальные положения международного и публичного права в отношении антикоррупционных вопросов, в частности, вопросов об антикоррупционных национальных ведомствах с целью установления степени влияния каждой из представленных отраслей права на правовую природу исследуемых органов. По результатам исследования был сделан вывод о доминирующем положении публично-правовой доктрины в вопросах, затрагивающих национальные органы по противодействию коррупции.

Соотношение международного публичного права и национального органа по противодействию коррупции. Международное сообщество давно закрепило за коррупцией статус интернациональной проблемы и глобального вызова мировым политическим, экономическим и правовым системам. В этой связи, вопросы борьбы с коррупцией, в том числе и на национальном уровне, перестали рассматриваться в отрыве от норм международного права [2].

В свою очередь, предметом международного права выступают международные отношения [3], под которыми понимается «система политических, экономических, социальных и культурных взаимодействий между различными субъектами, включая государства, международные организации, транснациональные корпорации и гражданское общество» [4, с. 1041].

Из представленного следует, что национальные антикоррупционные органы, как один из инструментов по противодействию коррупции и их правовой статус, должны быть урегулированы нормами международного права.

Систему международно-правовых норм в отношении национальных органов по противодействию коррупции образует Конвенция ООН по противодействию коррупции (далее – Конвенция) и смежные с ней документы.

Под смежными документами в разрезе данного исследования имеются ввиду документы экспертного сообщества, которые заслуживают отдельного упоминания. К Конвенции существует ряд сопроводительных документов, цель которых состоит в расширении, уточнении, конкретизации и пояснении положений, закрепленных Конвенцией.

К числу этих документов относятся:

– Anticorruption Toolkit (Антикоррупционные инструменты);

– Global Programme against Corruption: an outline for action (Глобальная программа по противодействию коррупции: руководство к действию);

– UN Guide for anti-corruption policies (Руководство по антикоррупционной политике);

– Technical guide to the UN Convention against Corruption (Техническое руководство по Конвенции ООН против коррупции).

Ценность указанных документов состоит в том, что их разработкой занималось экспертное сообщество, сформированное представителями разных стран и культур, а значит, положения, в них закрепленные, являются консолидированным мнением международного сообщества по коррупционной проблематике.

Такая постановка вопроса позволяет говорить о том, что эти документы являются доктринообразующими.

Так, в ст. 6 Конвенции закреплено: «Каждое Государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции…» [5], после чего, в ст. 36: «Каждое Государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или органов, или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных мер…» [5].

Как видно из приведенного текста, существенных признаков национальных антикоррупционных органов эти статьи не содержат. Под существенными признаками следует понимать такие формулировки положений международных актов, позволяющие в определенной степени сформировать понимание правового статуса национального антикоррупционного органа. Это неизбежно ведет к необходимости дополнительных пояснений реализации указанных положений, что и было закреплено в Специальном докладе комитета по разработке Конвенции.

Стоит отдельно остановиться на характеристике признаков национальных органов по предупреждению или противодействию коррупции, сфор-

мулированных в ходе проводимых исследований. В теории права особо отмечается, что функциональное назначение элемента системы управления является определяющим для его последующей интеграции и функционирования, в том числе, в систему органов государственной власти [6].

Функциональное назначение формируется характерными правовыми признаками, которые в свою очередь, формируются на основании функций государственного управления, которые возлагаются на учреждаемый орган.

К таким признакам относятся:

– основание функционирования;

– характер полномочий;

– порядок реализации полномочий;

– положение органа в системе национальных властей и пр.

Доктринообразующие документы не позволяют синтезировать большинство из указанных положений, что подчеркивает потребность акторов имплементации таких положений в применении национальной дискреции, а значит, и последующем привлечении доктринальных и правоприменительных источников национального публичноправового порядка.

Потребность в национальной дискреции в разрезе имплементации норм об антикоррупционных органах объясняется двумя факторами:

– во-первых, коррупционные проявления не являются явлениями универсальными и однородными, они варьируются в зависимости от базиса общественных отношений, который у каждого общества и государства отличен, а поэтому универсального приема и инструмента по противодействию им ни доктрина, ни собственно право предложить не могут;

– во-вторых, разность национальных правопо-рядков: несмотря на то обстоятельство, что творчество и продуцирование правовых конструкций ограничено онтологически, национальные правовые порядки формировались под влиянием региональных социальных, экономических, политических и культурных факторов [7], поэтому и учитывать при формировании правового статуса национальных антикоррупционных органов следует именно эту совокупность факторов.

Как видно из приведенных фрагментов правовых актов, международно-правовая база скупо конкретизирует международные обязательства государств по учреждению разного свойства антикоррупционных органов, сохраняя при этом люфт для национальной дискреции, во избежание невозможности их исполнения.

Учитывая то обстоятельство, что предметом международного права являются, в том числе международно-правовые обязательства, принятые на себя государством, порядок и способ их исполнения должен играть ключевую роль в процессе имплементации таких положений и подкрепляться положениями международноправовой доктрины.

В рассматриваемом случае это условие не соблюдается, что лишает национальные правительства в лице законодателей возможности прибегать к использованию трудов по международному праву с целью выработки позиции и формулированию первичной правовой позиции в ходе имплементации международно-правовых норм, что в купе с характером закрепляемых положений о рассматриваемых органах не позволяет отнести рассматриваемые правоотношения к международно-правовым.

Соотношение национального публичноправового регулирования и национального органа по противодействию коррупции. Из-за невозможности буквальной имплементации норм об антикоррупционных национальных органах международно-правового характера национальные правительства приступают к национальнодискреционному порядку синтеза антикоррупционных органов в национальных правовых системах.

Известно, что публично-правовая регламентация детерминирована общественными и государственными интересами [8, с. 82], что, по мнению автора, делает такой подход более привлекательным для национальных законодателей, поскольку позволяет адаптировать предполагаемые международные антикоррупционные практики по работе с антикоррупционными органами к национальной правовой системе.

Публично-правовая регламентация позволяет законодателям и правоприменителям оперировать различными отраслями национального права, которые несут в себе критерий публичности: будь то административное [9] или уголовное право [10].

Научное экспертное сообщество в настоящее время занимает позицию, выраженную в двух тезисах:

Российской Федерации по противодействию коррупции, который заявлен в ООН как орган по предупреждению коррупции [12].

При сопоставлении административно-правового статуса представленного органа с положениями Конвенции проявляется ряд нестыковок в части ожиданий доктрины от предполагаемого органа и, собственно, Совета при Президенте РФ. Пример Российской Федерации не единственный, в мировой практике представлены достаточно разнообразные варианты учреждения антикоррупционных органов такого толка, что вновь указывает на доминирование публично-правового регулирования над международным.

Несмотря на то обстоятельство, что в связи со сложившейся обстановкой в правовом поле, государства сталкиваются с трудностями по реализации Конвенции, как формирующего нормативное поле документа, страны-участники реализуют её суть, формируя правовую доктрину о национальных антикоррупционных органах через национальную дискрецию, но с учетом особенностей национальных правовых систем, без применения универсальных приемов и универсальных рекомендаций из источников.

Заключение .

Из представленных результатов исследования можно сделать вывод о том, что правовая природа различных типов национальных антикоруп-ционных органов носит дихотомический характер, совмещая в себе и доктринальные положения из международного публичного права, и из национального публично-правового регулирования. Однако доминирующим элементом правовой природы указанного объекта является национальный публично-правовой порядок.

В пользу этого вывода говорит несколько положений:

• 1)    международные нормативно-правовые акты закрепляют абсолютно неопределенную обязанность национальных правительств об учреждении таких органов;

• 2)    неопределенность подобных обязательств лишает национальные правительства возможности привлекать доктрину международного публичного права при разрешении вопросов об эффективной имплементации положений международных актов по данному вопросу;

• 3)    по своей структуре, статьи 6 и 36 Конвенции закрепляют право национальных правительств на национальную дискрецию при разрешении вопросов об имплементации положений Конвенции о национальных антикоррупционных органах, перемещая этот вопрос из области знаний международного права в сферу ответственности национального публично-правового регулирования.

В такой конфигурации теории и доктрины права дискреция национальных властей становится определяющей силой при разработке организационной структуры, функциональных особенностей и процесса интеграции антикоррупционных органов в национальные правовые системы, что и делает публично-правовой элемент доминирующим при характеристике правовой природы национального органа по противодействию коррупции.

Такая ситуация, в свою очередь, позволяет говорить о том, что процесс имплементации положений о национальных органах по предупреждению и противодействию коррупции, хотя и отступает от буквального толкования норм международного права, однако, следует его сути и исполняет предписания, но в порядке дискреции национальных властей.