Нарушение принципа правовой определенности нормами статьи 39.18 ЗК РФ о сроках, способах подачи и форме заявления о намерении участвовать в аукционе

Земля представляет собой важнейший природный ресурс, являющийся основой при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Большинство земель находятся в государственной и муниципальной собственности. Точное исполнение земельного законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими и физическими лицами, в том числе при предоставлении земельных участков, находящихся в публичной собственности, способствует рациональному использованию земель, сохранению плодородия и качества земельных участков и в целом улучшает экологическое состояние окружающей среды [1, с. 18].

Эти и многие другие положения отражают один из принципов земельного законодательства, закрепленного в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), – принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владе- ние, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Действие этого принципа может проявляться и в части осуществления права публичной собственности на землю, в частности, при предоставлении таких земельных участков гражданам и юридическим лицам. Возмездное отчуждение им такого имущества является, с одной стороны, важным средством пополнения бюджетов всех уровней, с другой – непременным условием развития рыночной экономики, расширения частной собственности и, соответственно, увеличения объема налогооблагаемой базы. Другими словами, в этих процессах присутствуют публичные и частные интересы, которые требуют должного согласования со стороны государства. Но, как показывает практика, достижение баланса таких интересов и реализация иных принципов земельного права могут быть сопряжены с рядом трудностей правового характера, связанных в ряде случае с неясностью и неверным толкованием и применением норм земельного права соответствующими уполномоченными органами власти, что влечет за собой принятие незаконных и необоснованных решений либо в отношении заключения сделок по отчуждению земельных участков, либо отказа в предоставлении земельного участка в частную собственность физических и юридических лиц [3, с. 152].

В связи с этим нельзя не обратить внимание на принцип правовой определенности, на который неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, – неоднозначность, неясность и противоречивость правовых норм препятствуют их однозначному толкованию, открывают перед правоприменителями возможности неограниченного усмотрения, ослабляющего гарантии реализации конституционных прав и свобод, судебной защиты, нарушают принципы равенства и верховенства закона 1.

Кроме того, положения нормативных правовых актов, предоставляющие правоприменителям необоснованно широкие пределы усмотрения, а также содержащие неопределенные требования, будучи коррупциогенными факторами, вступают в противоречие с конституционными целями нормативного регулирования.

Следование принципу правовой определенности в правоприменении, укрепляя доверие к закону и действиям государства, гарантирует принятие решений уполномоченными государством органами на основе строгого исполнения норм права, а также внимательной и ответственной оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение, прекращение прав 2.

Повсеместное распространение фактов незаконного распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, часто отмечается в литературе (см., например, [4, с. 91]). Особенно это можно хорошо увидеть на примере предоставления гражданам земельных участков из государственной или муниципальной собственности без торгов для индивидуального жилищного строительства, садоводства для собственных нужд, ведения личного подсобного хозяйства на земельных участках в границах населенных пунктов, для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, что предусмотрено в статье 39.18 ЗК РФ. Несмотря на то что эта процедура детально регламентирована, она все равно вызывает многочисленные проблемы в правоприменении, что не способствует стабильности гражданского оборота. Сделки в отношении таких земельных участков, совершенные в нарушение установленного порядка, могут признаваться недействительными в силу ничтожности согласно пункту 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

Предоставление земельных участков из публичной собственности без торгов для указанных целей допускается только в случае отсутствия иных претендентов на участки. В качестве способа выявления спроса на конкретные земельные участки законом предусмотрено опубликование извещения о возможном предоставлении таких земель одновременно в трех источниках:

• 1)    официальный сайт ГИС Торги (www. torgi.gov.ru);

• 2)    официальный сайт уполномоченного органа в сети «Интернет»;

• 3)    печатное средство массовой информации, в котором публикуются нормативные правовые акты органов местного самоуправления определенного муниципального образования.

Судебная практика исходит из того, что при отсутствии доказательств публикации соответствующего извещения о возможном предоставлении земельного участка во всех предусмотренных законом трех источниках процедура предоставления земельного участка из государственной или муниципальной собственности без торгов, установленная в статье 39.18 ЗК РФ, не может считаться соблюденной, в связи с чем сделки в отношении таких земельных участков, совершенные без проведения аукциона, признаются недействительными в силу ничтожности 3. В пункте 2 статьи 39.18 ЗК РФ устанавливается, что должно указываться в таком извещении в обязательном порядке, а именно:

• •    цель предоставления участка;

• •    право всех заинтересованных лиц подавать в течение 30 дней со дня опубликования извещения заявления о намерении принять участие в аукционе в отношении конкретного участка;

• •    адрес и способы подачи указанных заявлений о намерении участвовать в аукционе, а также дата окончания приема таких заявок;

• •    адрес или иное описание расположения участка, позволяющие точно определить его действительное местонахождение;

• •    кадастровый номер, если участок образован;

• •    площадь участка, если его только предстоит образовать;

• •    данные по проекту межевания территории, если участок будет образован согласно этому документу;

• •    адрес и время приема граждан в уполномоченном органе для ознакомления со схемой расположения образуемого участка.

Судебная практика относительно признания недействительными сделок в отношении земельных участков из государственной или муниципальной собственности, предоставленных без торгов по процедуре, установленной в статье 39.18 ЗК РФ, при отсутствии в извещении какой-либо части необходимой информации единична, так как уполномоченные органы в основном всегда указывают в извещениях весь объем установленных сведений, потому что при размещении сообщения на официальном сайте ГИС Торги (torgi.gov.ru) включение всей предусмотренной законом информа- ции является обязательным условием для размещения.

В ответ на опубликованное извещение о возможном предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства индивидуального дома, садоводства для личных нужд, приусадебного или фермерского хозяйства заинтересованные лица имеют право в 30-дневный срок со дня опубликования такого сообщения подать в уполномоченный орган заявление о намерении участвовать в аукционе по приобретению или на право заключения договора аренды такого участка. И только в случае отсутствия таких заявок (либо их непринятии ввиду признания поданными с нарушениями) уполномоченный орган имеет возможность передать земельный участок первому заявителю без проведения аукциона. В ином случае земельный участок может быть предоставлен только по итогам проведенных торгов.

Уполномоченные органы часто не учитывают поступившие заявления о намерении участвовать в аукционе от иных заинтересованных лиц и предоставляют земельные участки без проведения торгов в том числе по следующим наиболее распространены на практике основаниям:

• •    заявление о намерении участвовать в аукционе поступило в уполномоченный орган по прошествии 30-дневного срока с момента публикации извещения о возможном предоставлении земельного участка;

• •    заявление о намерении участвовать в аукционе поступило отличным от указанного в извещении о возможном предоставлении земельного участка способом; не по форме, указанной в таком извещении; к заявлению о намерении участвовать в аукционе не приложены или приобщены в неполном объеме указанные в извещении документы.

Правоприменительная практика в отношении законности названных оснований не отличается единообразием, что, на наш взгляд, связано с отсутствием определенности содержания подпункта 3 пункта 2 и пункта 4 статьи 39.18 ЗК РФ, что также нарушает принцип баланса частных и публичных интересов.

Так, в практике часты случаи, когда заявление о намерении участвовать в аукционе от заинтересованного лица поступает в уполномоченный орган по истечении 30-дневного срока с даты публикации извещения о возможном предоставлении земельного участка, но при этом такая заявка была сдана в почтовое отделение в предусмотренный законом срок.

Обязан ли компетентный орган учитывать такие заявления и назначать аукцион? На первый взгляд ответ очевиден – конечно, должен. Этот вывод следует из статей 190, 191, пункта 2 статьи 194 ГК РФ, так как письменные заявления, сданные на почту в последний день установленного срока, признаются направленными в срок независимо от момента их получения уполномоченным органом. Кроме того, если срок заканчивается в выходной или праздничный день, то он переносится на первый следующий рабочий день. Такая позиция до настоящего времени распространена в практике компетентных органов и ранее встречалась в судебной практике 4.

Большинство же судов считают, что заявления о намерении участвовать в аукционе, поступившие после истечения 30-дневного срока с момента публикации извещения о возможном предоставлении земельного участка, не учитываются независимо от того, когда такие заявки были направлены в уполномоченный орган 5. То есть важен момент поступления заявления, а не время отправки, что кардинально отличается от правил исчисления сроков совершения юридически значимых действий, установленных гражданским законодательством Российской Федерации.

Эти, полагаем, достаточно спорные выводы судов основаны на норме, указанной в пункте 3 статьи 3 ЗК РФ, согласно которой имущественные отношения и сделки в отношении земельных участков регулируются гражданским законодательством, если иное не установлено земельным правом. В статье же 39.18 ЗК РФ указано, что заявления о намерении участвовать в аукционе подаются в течение 30 дней с даты публикации извещения, поэтому это специальная норма, которая отличается от правил исчисления сроков в гражданском праве. Кроме того, суды, по нашему мнению, необоснованно применяют аналогию нормы, установленной в пункте 6 статьи 39.12 ЗК РФ, применительно к сроку поступления заявок на участие в аукционе 6. Также суды считают, что в силу правила пункта 5 статьи 39.18 ЗК РФ срок принятия решения уполномоченным органом для случая непоступления заявлений о намерении участвовать в аукционе от иных лиц ограничен: решение должно быть принято по истечении 30 дней с даты публикации извещения о возможном предоставлении земельного участка; другое исчисление срока якобы может привести к произвольным действиям уполномоченного органа, дает ему не основанное на законе право принимать заявления потенциальных участников аукциона неопределенное время 7.

Представляется, что сложившаяся су- дебная практика по рассматриваемому вопросу не совсем обоснована, поскольку исчисление сроков совершения юридически значимых действий должно быть одинаковым для всех отраслей гражданского права, в том числе земельного. Иное, нежели установленное нормами ГК РФ, исчисление сроков возможно только при прямом законодательном исключении из общего правила, чего в статье 39.18 ЗК РФ нет. Кроме того, понятие «сроки» и их исчисление не относятся к сфере имущественных отношений и сделок с земельными участками, в связи с чем общие правила, установленные ГК РФ, должны применяться без исключений и для исчисления сроков совершения отдельных действий, предусмотренных статьей 39.18 ЗК РФ. В пункте 5 статьи 39.18 ЗК РФ устанавливается, что уполномоченный орган обязан принять решение по итогам процедуры сбора заявлений о намерении участвовать в аукционе от заинтересованных лиц в ответ на извещение о возможном предоставлении земельного участка по истечении 30 дней со дня публикации такого сообщения, но не сразу же, а в течение 10 дней после истечения такого срока. Представляется, что законодатель намеренно установил такой период продолжительностью 10 дней с целью возможного получения уполномоченным органом заявлений о намерении участвовать в аукционе с учетом их отправки почтой в последние дни 30-дневного срока с учетом почтового пробега по Российской Федерации. С нашей точки зрения, 10 дней является достаточным сроком для переправки отправления из любой точки страны.

Чтобы устранить указанные правовые коллизии, обеспечить единообразие правоприменительной практики, устранить риски признания недействительными заключенных без торгов сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, для строительства частных домов, ведения садоводства, приусадебного или фермерского хозяйства, необходимо либо прямо указать в пункте 4 статьи 39.18 ЗК РФ, что поступившие в уполномоченный орган по истечении 30-дневного срока с даты публикации извещения заявления о намерении участвовать в аукционе возвращаются заявителю в день их поступления, либо дополнить пункт 4 статьи 39.18 ЗК РФ положением о том, что исчисление сроков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Считаем, что второй вариант более соответствует целям законодателя и принципам гражданского и земельного права.

Одним из самых распространенных на практике оснований для отказов уполномоченных органов учитывать заявления о намерении участвовать в аукционе и, соответственно, в назначении торгов является несоответствие способа подачи заявления, его формы, отсутствие всех необходимых документов, которые должны быть приложены к заявке, установленных в извещении о возможном предоставлении земельного участка. Иногда уполномоченные органы в извещениях устанавливают требования о нотариальном заверении копий прилагаемых к заявлению о намерении участвовать в аукционе документов.

Часто в извещениях уполномоченные органы устанавливают такие способы подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе, как личная подача в месте нахождения органа власти либо письменное обращение, которое возможно на личном приеме либо посредством почтового отправления.

Заявления о намерении участвовать в аукционе, поступившие отличными от указанных в извещении способами, зачастую не учитываются, сделки с земельными участками заключаются без торгов.

Некоторые суды и антимонопольные органы считают, что компетентные органы вправе указывать конкретные способы подачи таких заявлений, при отступлении от которых заявки о намерении участвовать в аукционе не должны учитываться. Правоприменители считают, что уполномочен- ные органы как распорядители имущества вправе устанавливать способы подачи любых заявлений, закон якобы предоставляет органам публичной власти право самостоятельно их устанавливать. Если способ извещения не оспорен, а заявление подано по-другому, то оно не подлежит учету как поданное ненадлежащим образом 8. Есть в судебной практике даже довод о том, что, например, такой способ подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе, как личная подача в месте нахождения уполномоченного органа, позволяет избежать злоупотреблений со стороны лиц, в массовом порядке подающих такие заявки в различных регионах при отсутствии у них реальных намерений использовать земельные участки 9.

Также в судебной практике существует позиция, согласно которой заявление о намерении участвовать в аукционе для его принятия и учета должно соответствовать по форме требованиям, указанным в извещении о возможном предоставлении земельного участка, а к заявке должны быть приложены копии соответствующих документов, которые, в свою очередь, также должны отвечать определенным нормам 10.

Большинство же правоприменителей, в том числе Верховный Суд Российской

Федерации, придерживаются позиции, согласно которой заявление о намерении участвовать в аукционе в рамках проведения процедуры, предусмотренной статьей 39.18 ЗК РФ, может быть подано заинтересованным лицом любым способом, даже не предусмотренным извещением, в том числе лично, по почте, посредством сети «Интернет» 11. Форма такого заявления также не важна, она произвольна, достаточно того, чтобы в заявке было ясно выражено волеизъявление заинтересованного лица в приобретении конкретного земельного участка. Нет законной обязанности вместе с заявлением направлять в уполномоченный орган и копии каких-либо документов, тем более каким-то образом заверять такие бумаги.

Такая позиция судов представляется совершенно обоснованной и правильной. Полагаем, что способы подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе в ответ на извещение о возможном предоставлении земельных участков должны быть разнообразны, позволять максимально обеспечить возможность потенциальных заявителей оперативно заявить о своем волеизъявлении об участии в аукционе. Уполномоченному органу достаточно получить заявление от любого лица в любой форме

для последующего принятия решения о назначении аукциона. В части же способа и формы подачи заявления об участии уже непосредственно в аукционе орган власти вправе устанавливать более жесткие требования к подаваемым заявке и документам, так как это прямо предусмотрено законом.

Законом не установлены какие-либо обязательные требования ни к способу подачи, ни к форме заявления, ни к перечню прилагаемых к нему документов, в связи с чем заключенные по процедуре, установленной статьей 39.18 ЗК РФ, без торгов сделки с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, при наличии поступивших заявлений о намерении участвовать в аукционе от иных лиц, которые были отклонены уполномоченным органом по причинам нарушения способа подачи, формы заявления, отсутствия либо неполноты приложений к заявлению, отсутствия их надлежаще заверенных копий, являются недействительными в силу ничтожности по пункту 2 статьи 168 ГК РФ как совершенные с нарушением обязательных требований к процедуре их предоставления без проведения аукциона, установленной статьей 39.18 ЗК РФ.

В российской правовой науке ведутся споры о необходимости ограничения возможности подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе посредством сети «Интернет». Известный ученый Н.В. Вычерова, например, предлагает законодательно запретить возможность подачи таких заявок в электронном виде с целью искоренения мошеннических схем и вымогательств от реально не заинтересованных в предоставлении земельных участков лиц (см. [6, с. 207]). Другие правоведы считают, что нельзя полностью запрещать подачу заявок о намерении участвовать в аукционе через интернет, но необходимо установить обязанность заинтересованного лица дублировать свое электронное сообщение в письменном виде посредством почтового отправления либо вообще оставить единственный способ подачи таких заявлений – личная подача в месте нахождения уполномоченного органа (см. [7, с. 336]). Некоторые ученые считают, что заявления о намерении участвовать в аукционе могут подаваться в электронном виде, но только подписанные усиленной квалифицированной электронной подписью, а не простой, как это допускается сейчас (см. [8, с. 19].

Мы не можем согласиться с рассмотренными позициями правоведов. Дело в том, что заявления о намерении участвовать в аукционе могут быть поданы всеми возможными способами, включая электронную форму, единственно, они должны позволять определить заинтересованное лицо и выраженное им волеизъявление в отношении конкретного земельного участка. В настоящее время большинство государственных и муниципальных услуг переводятся в цифровую форму, поэтому ограничение электронной подачи заявлений не соответствует современному уровню развития общества и государства. Для исключения злоупотреблений, искоренения мошеннических схем существует иные способы. Кроме того, недобросовестные лица используют не только электронную форму подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе, но и иные способы (в том числе лично и по почте), поэтому широкое распространение, чего мы не отрицаем, сомнительных схем связано не только и не столько с наличием возможности подачи заявок на участие в аукционе в электронном виде, а с совершенно иными причинами.

Для устранения коллизий и обеспечения единообразия правоприменительной практики полагаем необходимым исключить из подпункта 3 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ упоминание о необходимости указывать в извещениях о возможном предоставлении земельных участков способы подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе, а также дополнить пункт 4 статьи 39.18 ЗК РФ следующим предложением: «заявления о намерении участвовать в аукционе подаются в произвольной форме, позво- ляющей идентифицировать подающее их лицо, а также земельные участки, в отношении которых поданы такие заявления». Такое дополнение, на наш взгляд, позволит избежать правовой неопределенности, приведет к единообразию правоприменительной практики, исключит необоснованные требования уполномоченных органов о соблюдении иных требований к форме и содержанию заявления о намерении участвовать в аукционе, о приложении к заявлению каких-либо документов, требований к заверению их копий и т. п.

Таким образом, в толковании действующей в настоящее время редакции статьи 39.18 ЗК РФ отсутствует единообразие по причине недостаточной ясности этой нормы, что противоречит принципу правовой определенности, указанному Конституционным Судом Российской Федерации, а также нарушает баланс частных и публичных интересов, что несет значительный риск признания недействительными уже заключенных без торгов сделок с земельными участками и тем самым подрывает стабильность гражданского оборота.

По результатам анализа законодательства и правоприменительной практики следует вывод о том, что для воплощения в жизнь принципов правовой определенности и баланса частных и публичных интересов необходимо следующее:

• •    дополнить пункт 4 статьи 39.18 ЗК РФ положением о том, что исчисление сроков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;

• •    исключить из подпункта 3 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ упоминание о необходимости указывать в извещениях о возможном предоставлении земельных участков способы подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе;

• •    дополнить пункт 4 статьи 39.18 ЗК РФ

положением о том, что заявления о намерении участвовать в аукционе подаются в произвольной форме, позволяющей идентифицировать подающее их лицо, а также земельные участки, в отношении которых поданы такие заявления.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    Калугина О. В. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 17–26.

• 2.    Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (с изменениями от 4 августа 2023 года) // Российская газета. 2001. 30 октября (2023. 10 августа).

• 3.    Лобачев Д. А. Прокурорский надзор за исполнением законов приватизации земельных участков сельскохозяйственного использования // Юридический вестник Самарского университета. 2020. Т. 6. № 1. С. 152–158.

• 4.    Хусяйнова С. Г., Кагамлык М. Ю. О состоянии законности в сфере земельных отношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 2. С. 90– 95.

• 5.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ : в редакции от 24 июля 2023 года // Российская газета. 1994. 8 декабря; 2023. 1 августа.

• 6.    Вычерова Н. В. Актуальные проблемы предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного хозяйства // Научный альманах. 2017. № 8-1. С. 204–208.

• 7.    Дмитриева С. Ю. Правоприменительные проблемы предоставления земельных

  участков из муниципальной собственности гражданам для индивидуального жилищного строительства // Инновации. Наука. Образование. 2021. № 27. С. 331–337.

• 8.    Алетдинова Ю. Ф. Основания и порядок предоставления органами местного самоуправления в собственность за плату земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собствен-

  ности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности // Отечественная юриспруденция. 2021. № 2. С. 14–20.

* * *

Окончание. Начало на с. 72

показателей для расчета. Фактически содержание показателей отражает исключительно деятельность Росимущества по передаче в аренду и проведению кадастровых работ в отношении федеральных земельных участков;

• •    мероприятия по анализу иного возможного использования земельных участков Росимуществом не разработаны и не реализуются, что подтверждается наличием земельных участков, составляющих казну Российской Федерации и не вовлеченных в хозяйственный оборот, но фактически используемых третьими лицами;

• •    отсутствует порядок передачи неиспользуемого имущества (в данном случае –земельных участков) в государственную казну Российской Федерации уполномоченными органами, осуществляющими правомочия собственника такого имущества, что затрудняет вовлечение объектов, в том числе земельных участков, в хозяйственный оборот.

Приведенные результаты и выводы свидетельствуют о наличии резервов существенного повышения качества государственного управления как минимум по следующим двум направлениям:

• •    повышение качества государственного управления земельными ресурсами, находящимися в публичной собственности, как таковыми;

• •    повышение качества государственного управления земельными ресурсами, находящимися в публичной собственности, в рамках единой концепции повышения качества управления активами, необходимость разработки которой, на наш взгляд, также следует из результатов рассматриваемого экспертно-аналитического мероприятия.

уществующая регуляторная логика, даже при увязке задач повышения доходов от использования федеральных земельных ресурсов с нефинансовыми аспектами управлением и распоряжением землей, ориентирована на оптимизацию использования земельных участков как таковых. Параллельно, зачастую иными субъектами, решаются задачи повышения эффективности использования недвижимого имущества, имущественных прав, находящихся в публичной собственности.

Наконец, задача оптимизации в сфере управления земельными ресурсами оказывается связанной с задачей повышения эффективности системы межбюджетных отношений, которые являются в том числе инструментом перераспределения активов между уровнями публичной власти. Это следует из самой постановки задачи экспертно-аналитического мероприятия – указано, что его результаты учитываются в рамках кросс-отраслевого комплекса мероприятий «Анализ эффективности системы межбюджетных отношений». На данном этапе заявленная связь не проработана. Представляется, что учет результатов экспертно-аналитического исследования в рамках указанного комплекса мероприятий существенно повысит значимость и качество полученных выводов.

«Бюллетень Счетной палаты РФ» № 5 (318) 2024 г.