Некоторые проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской службы

Развитие института гражданской службы во многом является производным от государственного управления, поскольку административно-правовые нормы, связанные с вовлечением гражданских служащих в реализацию управленческих решений или их выработку, должны, в первую очередь, побуждать представителей органов власти действовать эффективно. Эффективность, в конечном итоге, должна выражаться реализацией прав конкретной личности или, по меньшей мере, способствовать достижению целей самого органа власти, но это, фактически, невозможно, когда, в силу существующих противоречий правового регулирования, гражданский служащий не заинтересован в профессиональной деятельности. Отсутствие защищенности, возможность наступления дисциплинарной ответственности даже в отсутствие дисциплинарного проступка, невозможность реального осуществления гарантий делают гражданскую службу менее привлекательной, тем самым снижая эффективность государственного управления.

Проблемы в сфере прохождения гражданской службы существуют, главным об- разом, в сфере дисциплинарной ответственности, связаны, в частности, с реализацией права на защиту. Это право имеет общий характер, установлено ч. 2 ст. 45 Конституции РФ [1]. Специальными нормами, направленными на реализацию этих положений в правоотношениях, связанных с прохождением гражданской службы, являются положения ст. 59 Закона «О гражданской службе». Они регулируют служебную проверку, при этом положениями п. 1 ч. 8 ст. 59 Закона гражданскому служащему также предоставлена возможность защиты интересов при проведении в его отношении служебной проверки [2].

Исходя из содержания права на защиту, гражданский служащий должен иметь возможность представления объяснений и доказательств, подтверждающих отсутствие события дисциплинарного проступка либо иных обстоятельств, входящих в предмет дисциплинарного производства. Очевидно, Такая возможность не может быть реализована в период временной нетрудоспособности, причем в определенной мере это подтверждается и запретами на увольнение гражданского служащего в период временной нетрудоспособности, не- допустимостью применения дисциплинарного взыскания. Эти положения способствуют защите гражданского служащего, но не гарантируют реализации его прав во время служебной проверки, если, в силу объективных причин, он не имеет возможности защиты интересов.

Запрета на служебную проверку в период временной нетрудоспособности не установлено, но следует учитывать общие конституционные положения о праве на защиту, нарушением которых может признаваться такая служебная проверка.

Это подтверждается примером, когда в отношении гражданского служащего была проведена служебная проверка, с результатами которой он не был согласен, поскольку, по его мнению, они носили во многом субъективный характер, но, поскольку гражданский служащий не имел возможности участия в ней по причине временной нетрудоспособности, эти доводы заявлены не были. Гражданский служащий не согласился с увольнением, потребовал восстановления на службе, сославшись на проведение служебной проверки в период временной нетрудоспособности. Первоначально в удовлетворении требования было отказано, а, в последующем, дело направлено на новое рассмотрение [3].

Специальной нормы, ограничивающей возможность служебной проверки временем фактического исполнения обязанностей гражданским служащим, действительно не предусмотрено, но действуют общие положения о праве на защиту, которые были таким порядком служебной проверки нарушены.

Другим подтверждением рассматриваемого противоречия является ситуация, когда служебная проверка, связанная с предполагаемой утратой доверия, проводилась в период временной нетрудоспособности гражданского служащего, он не согласился с ее результатами, был уволен. В последующем также потребовал восстановления на службе. При первоначальном отказе в требовании, в последующем дело было направлено на новое рассмотрение [4].

Проблема допустимости служебной проверки в период временной нетрудоспо- собности гражданского служащего обусловлена, в том числе, порядком представления ее результатов, поскольку они формируются в виде заключения. По завершении служебной проверки гражданский служащий вправе обжаловать только отраженные в нем факты, но несоответствие выводов служебной проверки обстоятельствам проступка может быть связано и с фактами, которые в ходе служебной проверки рассмотрены не были. В этом случае гражданский служащий фактически лишается возможности защиты интересов.

Поэтому обоснованным было бы установление запрета на служебную проверку в период временно нетрудоспособности гражданского служащего с одновременным прерыванием сроков давности, установленных для привлечения к дисциплинарной ответственности на этот период.

Другая проблема в регулировании порядка прохождения гражданской службы, также связанная с дисциплинарной ответственностью гражданских служащих, относится к неопределенности порядка оформления командировок. Гражданский служащий направляется в командировку письменным распоряжением, о котором должен быть уведомлен заранее, таким же порядком оформляется продление командировки в случае необходимости. Тем не менее, вполне возможной на практике ситуацией является устное согласование с руководителем продления командировки с последующим оформлением документов, поскольку, когда гражданский служащий находится в другом регионе, личное участие в оформление распоряжения о продлении командировки становится затруднительным.

В этом случае становится возможным увольнение гражданского служащего за прогул, хотя, фактически, он находился в командировке, продленной по согласованию с руководителем. Наличие данной неопределенности в правовом регулировании прохождения гражданской службы находит свое подтверждение на практике.

В одном из случаев гражданский служащий в разговоре по телефону согласовал продление командировки с руководителем, направившим его в командировку, был уволен за прогул, не согласился с этим решением. Первоначально в удовлетворении требования о восстановлении на службе было удовлетворено, в последующем принято во внимание, что руководитель подтвердил факт продления командировки, истец был восстановлен на службе [5].

В другом примере командировка также была продлена на основании устного рас- поряжения руководителя, но, в последующем, отсутствие на рабочем месте было квалифицировано как прогул. С этим обстоятельством гражданский служащий не согласился, был восстановлен на работе, поскольку факт получения устного распоряжения о продлении командировки был подтвержден свидетелями [6].

Очевидно, неопределенность квалификации нахождения в продленной командировке как прогула связана, главным образом, с порядком ее оформления. Поэтому наиболее обоснованным было бы установление ограничений на возможность увольнения гражданского служащего за прогул, если гражданский служащий находился в ином месте по службе. Он должен иметь возможность представлять любые доказательства правомерного нахождения в другом месте в связи с исполнением служебных обязанностей, в том числе, указания руководителя.

Подводя итог, следует отметить, что проблемы в регулировании правоотношений, связанных с дисциплинарной ответственностью гражданских служащих, в определенной мере специфичны для дан- ного института административного права, что обусловлено его связью со сферой государственного управления. Наличие противоречий в регулировании порядка прохождения гражданской службы может выступать одним из обстоятельств, снижающих заинтересованность гражданских служащих в продолжении служебных отношений либо в эффективном выполнении профессиональных обязанностей. Поэтому, очевидно, разрешение существующих противоречий должно способствовать не только защищенности интересов гражданских служащих, но и обеспечивать повышение эффективности государственного управления.